新浪財經訊 2014年“兩會”召開之際，新浪財經聯合北京大學經濟學院獨家推出“兩會專家筆談”欄目，邀請北大的專家教授與各位網友共談兩會熱點。章政教授在文章中表示，一些地方對城鎮化的理解和認識，存在著簡單化和片面化的兩個誤區，一是簡單地把城鎮化理解為“造城”和土地開發，二是片面地把城鎮化理解為農業勞動力轉移和人口流動，我們不妨稱之為“人口轉移論”。

　　以下是章政教授文章全文：

　　我國城鎮化發展中的主要問題、原因和對策

　　章 政

　　(北京大學經濟學院資源環境與發展經濟學系教授)

　　我國正處在一個城鎮化加速發展的時期。隨著城鎮化的推進，城市和鄉村、市民和農民之間在資源稟賦、社會機遇、制度保障等方面的差別開始變得日益明顯。具體來看，特別是在教育、醫療、就業、收入、消費和公共資源等多方面的矛盾尤為突出。今后，這些矛盾和問題如果能夠得到較好的解決，無疑將會進一步拉動中國經濟的持續增長。反之，則有可能成為阻礙社會經濟發展的因素。因此，從理論和實踐兩方面深刻把握當前城鎮化發展面臨的問題，理清我國城鎮化的基本方向，已成為一項緊迫的任務。

　　一、當前城鎮化過程中的主要問題

　　1.  缺乏兩個支撐

　　長期以來，城鎮化發展滯后構成了我國社會經濟運行的一個基本特征。這主要表現在兩個方面，一是作為城鎮化載體的產業支撐能力比較薄弱，二是作為城鎮化核心的人力資本積累相對不足。

　　所謂城鎮化發展的產業支撐，就是指拉動城鎮化的主導產業的遴選和定位。對此，國內外有許多相關的研究成果，其中，在理論上影響較大、比較具有代表性的有兩類，即劉易斯模型(Lewis W.A)與拉尼斯-費景涵模型(Ranis－Fei model)。前者認為，工業部門在一個經濟體中的重要性遠遠大于農業部門，農業部門始終處于從屬和提供資源的地位，這個理論的不足在于忽略了農村和農業內生增長的巨大作用。后者認為，只有農業部門和工業部門共同發展，才能促進整個經濟體的發展，農業部門的作用不僅在于為工業部門源源不斷地提供原料和勞動力，同時，由于農業部門具有獨立的市場地位，農業部門的發展是工業部門發展的基礎，兩者只有平衡發展，才能讓二元經濟結構轉化為一元結構，即所謂的平衡增長模式。

　　對照上述理論，我們看到，中國的城鎮化實踐在歷經了農業部門勞動生產率大幅提高和大量剩余勞動力轉移到工業部門，以及工業在國民經濟中地位快速提升之后，接下來，如果按照劉易斯模型，由工業部門替代農業部門、進而演變為一元經濟結構的發展道路顯然在我國是行不通的。因此，必須在農業部門自身勞動生產率持續提升的基礎上，通過農業部門和工業部門的協調發展，來保持整個社會經濟的運行平穩，這將是今后不斷加強和完善我國城鎮化產業支撐的一個基本思路。

　　所謂城鎮化的人力資本支撐，是指伴隨著城鎮化發展，應該以怎樣的方式引導和教育農民從農業勞動力轉變為城市產業工人，實現人口素質的不斷提升，即解決“化蛹成蝶”的問題。不過，與上述產業支撐問題相比較，人力資本培育目前還沒有一定的范式可依循。對此，1979年諾獎獲得者西奧多·W·舒爾茨(Thodore W.Schults)認為， 人力資本的形成需要經過一定的周期，就像土地、技術等實體性要素的培育一樣，才能在生產中發揮作用。換句話說，從實踐的角度看，培育新型產業勞動者必須改善對人力資本的投資。

　　由此可見，培育新一代符合城鎮化和現代化要求的合格勞動力，不僅是一項緊迫任務，而且是一項復雜的系統工程。目前，這項工作已是迫在眉睫。因為按照傳統理論，這個過程可能需要歷經一個相當長的周期。因此，在未來我國城鎮化的過程中，如何縮短這個過程，盡快地形成與城鎮化發展相匹配的人力資本條件，將是我國城鎮化實踐中面臨的長期挑戰。

　　2. 存在兩個誤區

　　黨的“十八大”報告，明確提出了堅定不移地走中國特色的新型工業化、城鎮化、信息化和農業現代化的道路，把城鎮化提到了一個非常重要的位置，為推進城鎮化實踐指明了方向。但是，在現實操作中，我們發現，一些地方對城鎮化的理解和認識，存在著簡單化和片面化的兩個誤區，具體表現如下：

　　第一，簡單地把城鎮化理解為“造城”和土地開發，認為城鎮化就是城市規模的不斷擴大，或者叫消滅農村，這里不妨稱之為“城市規模論”。我們知道，城鎮化雖然會伴隨著城市規模的擴大，但是，不能簡單地從表面上理解這一現象。如果把城鎮化就等同于發展房地產業和大規模的新城建設，勢必會帶來一系列的問題。比如，城市病的蔓延，耕地占用的加劇，人口的過度積聚等，這些都不符合中國的國情。

　　第二，片面地把城鎮化理解為農業勞動力轉移和人口流動，認為只要加大農村勞動力的轉移就可以實現城鎮化，這里不妨稱之為“人口轉移論”。在現實生活中，城鎮化雖然會伴隨著一定的農業勞動力轉移，但是，如果只是片面地理解這一轉移現象，同樣會引發一系列的社會問題。比如城市就業、教育、醫療、治安等問題的并發，以及農業勞動力的高齡化、留守兒童和留守老人、村莊功能的萎縮等新的社會問題。

　　上述問題，反映出一些地區對城鎮化的認識仍然停留在感性的層面、“城市擴張論”和“工業替代論”，說穿了就是缺乏對城鄉協調發展重要性的認識，是單一經濟發展觀和客觀唯心論的產物。必須指出的是，“十八屆三中全會”報告已經提出了走新型城鎮化道路，其內涵是工業化和城鎮化同步推進、城市和農村協調發展；其核心是不斷縮小城鄉差距。因此，在實踐中，如果只有城市規模的擴張，沒有農村社會的發展；只有城市經濟的繁榮，沒有農民地位的提高，這樣的城鎮化必然會加大社會矛盾、引發新的社會不穩定。

　　3. 面臨兩個風險

　　首先，城鎮化過程，通常是城鄉經濟發展到一定階段的產物，而農村經濟的發展又構成了城鎮化的重要基礎。按照新古典經濟理論，傳統農村社會應該被作為一種特殊類型的經濟均衡過程，其經濟活動乃至社會活動處于長期均衡的狀態。幾千年來，在中國農村，這種均衡慣行的影響，常常使得各種試圖改變和打破這種平衡的努力受到挫折[1]。從實踐來看，我國農村一直是以家庭為單位的分散經濟單元，其特點是自給自足的自然經濟和封閉的小規模生產。由于內生動力匱乏，即使在外部條件改變之后，也會因為激勵條件不充分或不連續而使得這種小生產難以擴張，進而使得農村經濟發展長期滯后。在此背景下，一些地方為了擺脫“被抑制”的人力資本和產業活動對經濟發展的束縛，往往會采取較為簡單的“外延式”或“自上而下”的發展模式，這就使得城鎮化的過程可能潛藏著一個巨大風險：基礎不穩。

　　其次，由于中國的特殊國情，決定了中國的城鎮化道路與西方國家的道路可能是不一樣的。因為中國不僅擁有一個龐大的農民群體，還有一個人數眾多的新興市民(農民工)階層，要實現城鄉協調發展，走新型城鎮化道路，不僅要解決農民工進城的問題，還必須同時解決進城農民向市民的轉變、即完成農民工的“二次城鎮化”的問題。從目前情況來看，我國的“二次城鎮化”過程進展更為緩慢。這些問題，在經濟形勢較好的時候，也許可以憑借土地等要素價格的上漲和收入的提高得以掩蓋，在一些地區甚至可以“曇花一現”出現短期的繁榮。但是，隨著經濟運行的平穩和資源開發的殆盡，經濟運行一旦回歸正常，就會因為缺乏內生動力無法實現經濟社會的可持續發展，進而使得我國城鎮化實踐可能會潛藏著另一個巨大隱患：質量不高。

　　二、城鎮化問題的原因和對策

　　1. 主要原因

　　上述我國城鎮化進程中的主要問題，從根本上看，是與經濟體制改革沒有完全到位有直接關系。具體可以歸結為兩點：一是市場制度尚不完善、二是社會制度還不成熟。前者可以稱為“半市場化”、后者可以稱為“半城鎮化”。

　　所謂半市場化，是指在城鎮化的實踐中，“市場之手”的作用尚不完全，而“政府之手”的影響依然強大。應當看到，經過35年的經濟體制改革，市場手法已經成為我國經濟管理的主要工具和調控手段，但在現實生活中，許多阻礙市場機制的東西仍在經常發生作用，比如戶籍制度、醫療制度、教育制度、保險制度等，其中很多內容是優先市民、歧視農民的差別化措施。這里，不妨稱之為“半市場化”現象。其實，“半市場化”在本質上是一種“逆市場化”的行為，它是通過一系列制度范式把農民阻隔在城市之外，是我國現行市場制度的一個缺陷，它使得原本已經十分尖銳的城鄉矛盾變得更為復雜。

　　所謂半城鎮化，是指在人口分布上，我國目前大約一半人口居住在城市另一半在農村。按照衡量城鎮化水平的指標“城鎮化率”計算，目前的城鎮化率為52.6% ，即我國已經實現了一半多人口的城鎮化。但是，城鎮化率只反映了一個看得見的城鎮化水平，還有一個“看不見”的城鎮化過程。那就是已經生活在城市的一半多人口當中，還有相當一部分，盡管他們生活在城市，他們的思想和行為依然是小生產式的。比如，目前城市日益嚴重的環境問題、秩序問題、質量問題等在很大程度上是這種落后意識形態和行為的結果。“半城鎮化”現象暴露出我國城市中“公共意識”匱乏、“市民文化”薄弱的問題，是我國城鎮化過程中的一個軟肋。

　　上述現象，揭示了當前我國城鎮化實踐中在體制機制上存在的問題，從根源上看，“半城鎮化”現象，主要是受經濟發展階段的影響，屬于個人意識和行為規范的范疇；相比之下，“半市場化”現象，則在很大程度上是受現行管理制度和規則的影響，屬于政策和制度層面的問題。這里，如果把“半城鎮化”看作是城鄉差別的個體表現、屬于社會個人的“認識困境”的話；那么“半市場化”應該是城鄉差別的群體表現，屬于整個社會的“制度困境”。二者其實是同一問題的兩個方面，兩者相互影響、相互作用，構成了我國城鎮化進程緩慢、發展水平不高的主要原因。

　　2.政策方向

　　為了推動我國城鎮化發展，提高城鎮化的質量，必須逐一破解上述難題。很顯然，如果單純從“半城鎮化”問題入手，可能比較簡單，但后面的問題仍然會層出不窮。例如，近年許多地方出現的“圈地”“造城”現象就是如此。因此，必須從問題的核心入手，只有把當前經濟運行中存在的城鄉對立思想和不合理制度顛倒過來，才有可能從根本上確保城鎮化目標的實現。為此，我們認為，應該首先針對“半市場化”等制度問題進行突破，通過打破城鄉壁壘，實現市場要素的有效流動，在一個公平的制度框架內尋求對“半城鎮化”問題的根本解決，可能是今后一個時期探索我國新型城鎮化道路和政策的基本方向

　　同時，為了防范我國城鎮化過程中“基礎不穩”和“質量不高”的風險，今后，一方面要大力加強農村產業支撐和人力之本支撐條件，夯實城鎮化發展的物質基礎；另一方面，要全力擺脫城鎮化過程中的“認識困境”和“制度困境”，夯實城鎮化發展的思想和政策基礎。為此，必須從認識論的高度，真正把握農村和城市之間的互補性、依存性關系，理解城鎮化的關鍵是要在城市和農村之間尋求“帕累托改善”的合理空間，其本質是消除城鄉差別。我們認為，未來中國城鎮化的方向，就是要實現城市和農村在經濟、社會、文化、政治、生態等方面的協調發展，一個公平、開放的城市和一個進步、文明的農村具有同等重要的意義。

　　　　[1]中國傳統社會的這種狀態，農業經濟學者黃宗智稱之為“高水平均衡的陷阱”，旨在說明現代資本主義生產方式在改造傳統農業中，只能的發揮有限的作用。《經驗與理論：中國社會、經濟與法律的實踐歷史研究》中國人民大學出版社2007年版。