新浪財經訊 2014年“兩會”即將召開，新浪財經聯合北京大學經濟學院獨家推出“兩會專家筆談”欄目，邀請北大的專家教授與各位網友共談兩會熱點。張輝在文章中提到：建立城鄉統一建設用地市場，賦予農民更多財產權利，在現階段各地土地改革就應落實政策，更多瞄準農民土地自主經營權。

　　以下是張輝文章全文：

　　推動農村集體土地流轉制度改革賦予農民土地經營自主權

　　張輝

　　(北京大學經濟學院發展經濟學系)

　　十八屆三中全會明確我國未來改革總目標為“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。全會公報明確表示中國將推動土地改革，給予農民更多產權，這是一大改革亮點。

　　我國現有農村集體土地產權制度以經營權和使用權的分離為特點，土地的物權屬性不明確，產權邊界模糊，使得農民并沒有真正享受作為生產資料的土地帶來的價值。從歷史來看，20世紀80年代家庭聯產承包責任制改革明確了土地使用權，劃分了村集體和農戶權責，確保農業生產活動的正常進行，此后逐漸形成“增人不增地、減人不減地”，加強使用權權益，保護農民生產利益。中央2007年一號文件的四句話對現行農村土地制度做了最精確的概括：“堅持農村基本經營制度，穩定土地承包關系，規范土地承包經營權流轉，加快征地制度改革。”

　　對現有農村土地制度的理解主要應該從以下三個方面來把握：

　　第一，進一步強調和強化農戶的主體地位。2000年中央一號文件強調“加強土地承包管理，重點是建立健全承包合同的各項管理制度，建立合同檔案。”2002年中央一號文件指出“承包地面積、地塊全部落實到戶，為期三十年的承包經營合同全部簽訂到戶，土地承包經營權證書全部發放到戶。”2002年通過、2003年起實施的《農村土地承包法》以法律的形式將農民的土地權利確立下來。十七屆三中全會提出：“完善土地承包權權能，更加充分地保障農民土地占有、使用、收益等權利。”

　　第二，穩定農戶對土地使用權的預期。1984年，中央第三個一號文件確定了承包給農民的土地15年不變，到1993年的11號文件又提出將承包期延長到30年不變。2002年通過的《農村土地承包法》在法律上規定了“耕地的承包期為30年，草地的承包期為30-50年，林地的承包期為30-70年”，同時規定“承包期內，發包方不得收回承包地”。十七屆三中全會提出“土地承包關系長久不變”，意味著土地承包制度從一種有期限的制度變為無期限的土地制度。

　　第三，初步形成農地承包經營權流轉的基本規范。1984年中央一號文件明確了允許農戶承包地可以自愿轉包，2001年中央18號文件對土地流轉的主體和原則做了明確的規定，提出了“農戶承包地使用權流轉必須堅持依法、自愿、有償的原則”，“土地流轉的主體是農戶”。《農村土地承包法》中明文規定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。土地承包經營權的流轉應當遵循平等協商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權的流轉。”十七屆三中全會明確提出要建立土地承包經營權流轉市場，完善服務和中介管理，搭建流轉平臺。

　　現行農村土地制度存在的問題是限定了生產資料的使用途徑，使得作為生產資料的土地無法形成市場，資源的不到最優配置，這一弊端隨著我國城市化進程加速，城市用地需求居高不下，大量農民進入城市務工的問題逐漸暴露出來。在這樣的背景下，推動農地經營自主權改革逐漸提上了日程。

　　就法律層面，2002年《農村土地承包法》已經明確規定土地流轉合法；就實際層面，農村土地流轉在現實中早已出現。但總的來說并沒有形成規模，農民進行土地流轉的積極性不高，土地流轉基本上在“熟人圈”的偽市場中運行。而土地管理層面，政府高度壟斷一級土地市場，成為支撐地方政府運營的土地財政。對此應該從以下兩點來把握：

　　第一、從經濟條件來看，農業生產經營的利潤太低，且形成規模化所需成本過高。首先，就農業經營來看，一方面，自家庭聯產承包責任制建立以來，我國農產品市場逐步建立起來，發展出高度成熟的農產品市場，受市場競爭因素的影響，農產品利潤率一直徘徊于地位；另一方面，近幾年通脹壓力抬頭，農產品價格上揚是主要原因，并對城市居民生活造成了較大的沖擊，國家不得不積極干預農產品市場，形成各種儲備制度應對投機性農產品價格上漲。綜合來看，農產品價格上升空間不大，如果考慮國際低成本農產品對國內市場的沖擊那么我國農業經營的利潤將被進一步壓力。其次，就農業規模化經營來看，我國人均耕地占有量嚴重偏低，加上我國耕地質量并不高，大部分省份并不具備實現規模化經營的地理條件。嚴重制約了我國農業的發展。

　　第二、從制度條件來看，農地制度權責不明抑制土地流轉需求。首先，從產權制度上看，村集體仍然享有所有權，農民擁有實際使用權，土地流轉的主要需求者購買土地要素——大型企業或者有能力的個體戶——必須通過村集體或者村級以上政府，這無疑增加了土地流轉的無形成本，降低了土地產權的明確性。其次，從土地管理制度上，農地轉為其他用地受到政府的管制，土地財政成為地方政府預算外收入的重要來源，地方土地市場的高度繁榮推動了地產業的畸形發展，在土地供給端剝奪了農民的利益，在土地需求端剝奪了城市居民的利益，極大妨礙了城鄉經濟的良性發展。在這樣一種土地制度安排下，土地本來的實際擁有者缺乏市場交易的動力，地方政府一手包辦了土地要素配置的權力，土地利用成本間接轉嫁給普通居民，激發了社會矛盾。

　　綜上所述，十八屆三中全會提出建立城鄉統一建設用地市場，賦予農民更多財產權利，在現階段各地土地改革就應落實政策，更多瞄準農民土地自主經營權。如此，一方面就是要解決集體土地所有權和農民土地使用權的模糊界定，使得一物一權，權責明晰，只有這樣才能真正保障農民利益。使得土地資源配置能夠逐步形成規模，土地要素流轉不再附加人為限制。以此為基礎實現農地規模化和高利潤化經營。另一方面是要打破地方政府對土地一級市場的壟斷，將城市對土地需求轉化為以工養農、以城護農的資金來源。迫使地方政府將土地升值利潤更多的交還給農村居民和城市居民，化解社會矛盾，降低經濟運行的成本，為下一步加速推進新型城鎮化奠定基礎。