杜麗娟

　　地方債風(fēng)險總是引人關(guān)注。

　　日前，渣打銀行[微博]大中華區(qū)研究主管王志浩表示，截至2013年上半年末，該行測算的中國地方政府債務(wù)估計在21.9萬億元，如果加上公司化的地方政府融資平臺的貸款，債務(wù)總額最高或達(dá)24.4萬億元。

　　與此同時，世界銀行[微博]日前發(fā)表《東亞太平洋經(jīng)濟(jì)報告》指出，中國地方政府財務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜而且不透明，債務(wù)情況令人擔(dān)憂，建議透過明確借款規(guī)則、借款途徑、債務(wù)解決方案，以及全面披露地方政府賬面等措施進(jìn)行改革。日前有媒體引述基層審計人員的消息稱，地方政府性債務(wù)規(guī)模較兩年前幾近翻番。不過審計署相關(guān)負(fù)責(zé)人公開回應(yīng)稱，目前政府性債務(wù)審計工作還正在進(jìn)行中，并未得出最后數(shù)據(jù)，“涉及審計署的相關(guān)消息，都會通過審計署門戶網(wǎng)站正式發(fā)布”。

　　全面審計結(jié)果有望10月出臺

　　今年6月，審計署發(fā)布的“36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果公告”顯示，債務(wù)率超過100%的就有16個，最高的為188.95%；如果加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，省會城市中債務(wù)率最高的達(dá)219.57%。

　　8月開始，審計署按照國務(wù)院要求組織全國審計機(jī)關(guān)對政府性債務(wù)再次進(jìn)行審計。如今，審計工作已經(jīng)進(jìn)行兩月有余，市場預(yù)測，審計結(jié)果最快將在10月份揭曉。

　　國務(wù)院參事夏斌日前接受媒體采訪時表示，10月底全國審計結(jié)束后，會有一攬子的方案，總體上貫徹“分類處置”的原則。“對已確定不能償還的債務(wù)，要區(qū)分有效益資產(chǎn)和無效益資產(chǎn)，采取地方政府發(fā)債、資產(chǎn)證券化、出售有債務(wù)企業(yè)股權(quán)、銀行沖銷壞賬、銀行債轉(zhuǎn)股、成立資產(chǎn)管理公司、中央財政部分買單、出售地方政府所持其他優(yōu)質(zhì)股權(quán)和房產(chǎn)等各種辦法償債。”

　　記者了解到，目前地方債償還主要有三種形式，一是中央政府代借代還；二是地方政府自借自還；三是地方政府為融資平臺公司的貸款擔(dān)保。

　　中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文認(rèn)為，從目前債務(wù)情況看，風(fēng)險并不在第一種，中央替地方借債不僅規(guī)模可控，而且還債有保證，出現(xiàn)風(fēng)險的幾率較小。“更大的風(fēng)險可能還是集中在后兩種形式，相較于中央債務(wù)的顯性特點，地方政府以各種形式實現(xiàn)的借債行為更為隱性，風(fēng)險可謂一放不可收。”

　　在此背景下，今年上半年，包括穆迪在內(nèi)的國際機(jī)構(gòu)警告，在中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的同時，下半年中國的地方政府融資工具數(shù)千億元融資遭遇嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，中國可能首次出現(xiàn)境內(nèi)債券違約。

　　對此，夏斌也表示，這次審計范圍已下延到鄉(xiāng)級政府，主要涉及政府各類融資活動包括BOT、租賃等。“預(yù)計10月底的審計結(jié)果比較驚人，會有相當(dāng)部分的債務(wù)已成為呆賬壞賬。”

　　分析師的預(yù)測亦非常驚人。此前，光大證券一位分析師稱，大約1270億元的地方政府融資平臺工具(LGFV)債務(wù)將在今年下半年到期，幾乎等于上半年到期的627億元債務(wù)的兩倍，規(guī)模為2000年以來最高。

　　可以肯定的是，目前再融資環(huán)境異常嚴(yán)峻。今年第二季度，公司債僅發(fā)售2190億元，為2011年第三季度以來最低水平。同時，決策者還在打擊繞開監(jiān)管從事借貸活動的影子銀行體系。

　　警惕政府融資平臺擔(dān)保

　　值得注意的是，在地方債的三種融資方式中，地方政府為融資平臺擔(dān)保的風(fēng)險一度成為風(fēng)險引爆點。

　　渣打銀行分析指出，在總量20萬億元的債務(wù)中，其中銀行貸款約為9.7萬億元，約占全部債務(wù)的44%，規(guī)模居次的是信托貸款，債券和票據(jù)融資達(dá)到3.2萬億元。除此之外，大約2.2萬億元委托貸款也占到了一成左右。

　　由此可以看出，地方政府融資平臺同時是信托和委托貸款的主要投向，占到二者總規(guī)模的三分之一左右。其中，部分地方融資平臺貸款被打包成信托受益權(quán)，在經(jīng)發(fā)行銀行擔(dān)保之后出售給其他銀行，渣打銀行估算這部分貸款在2500億元左右。這也成為地方債風(fēng)險的一個引爆點。

　　《中國信托業(yè)年度報告2013》指出，信托公司在銷售此類信托產(chǎn)品時，一般都會突出地方政府對債務(wù)的隱性擔(dān)保，但這樣的擔(dān)保是否真的有效，答案并不樂觀。

　　按照我國《擔(dān)保法》，一切政府擔(dān)保在法律意義上都是無效的。在實際操作中，一般由同級人大或人大常委會出具還款來源納入財政預(yù)算的決議文件，即將還款納入預(yù)算，從而實現(xiàn)地方政府對債務(wù)的隱性擔(dān)保，將融資平臺之債轉(zhuǎn)換為政府之債。

　　自“四萬億”政策來，中國地方政府債務(wù)問題一直備受關(guān)注，地方政府是否可能破產(chǎn)，很大程度上會影響到上述隱形擔(dān)保的可靠性。

　　值得注意的是，這種情況是在2012年政府融資需求緊迫下的必然，也和地方財政缺乏有效約束相關(guān)，特別是缺乏融資約束。但需要注意的是，少部分基建信托的還款并沒有通過人大或其常委會的決議而納入財政預(yù)算，因此留下了一定的風(fēng)險隱患。

　　夏斌認(rèn)為，在政府還債問題上，一是要嚴(yán)格執(zhí)法，絕不能搞“下不為例”；二是要實事求是，分類處置。“對個別大搞樓堂館所、鋪張浪費又欠債累累的地方政府，要勒令其搬出豪華辦公樓，搬進(jìn)簡易房上班，并逼其賣樓還債，逼其賣好資產(chǎn)還債。”

　　國家主席習(xí)近平10月7日在印尼巴厘島出席亞太經(jīng)合組織工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會時表示，目前對需求下滑、產(chǎn)能過剩、地方債務(wù)、影子銀行等問題和挑戰(zhàn)保持著清醒認(rèn)識，對外部環(huán)境可能帶來的沖擊高度關(guān)注，正在采取穩(wěn)妥應(yīng)對舉措，防患于未然。