早報記者 王恒利

    大部制改革設(shè)想(可能方案)

　　1．整合石油、電力、煤炭、核能、電監(jiān)會等機構(gòu)，建立大能源部

    2．整合現(xiàn)有農(nóng)業(yè)、糧食、林業(yè)、水利等部門，建立大農(nóng)業(yè)部

    3．整合交通、鐵道、航空、公路、水運、郵政等，建立大運輸部

    4．整合文化、廣播影視、新聞出版、旅游、文物、社科基金等部門，建立大文化部

　　“大部制”時代又將開啟。2月25日至27日，中共十七屆二中全會在北京召開，備受矚目的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案（草案）》提交會議討論。昨晚，新華社授權(quán)發(fā)布了會議公報。

　　公報顯示，全會審議通過了在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上提出的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》和《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，同意把《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》提請十一屆全國人大一次會議審議。

　　全會強調(diào)，深化行政管理體制改革是政治體制改革的重要內(nèi)容。全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》和《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，在加大機構(gòu)整合力度、探索職能有機統(tǒng)一的大部門體制等方面邁出重要步伐。要貫徹精簡、統(tǒng)一、效能的原則，按照到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的總目標，堅定不移地推進行政管理體制改革。

　　大部制邁出重要步伐

　　據(jù)新華社昨晚報道，中共十七屆二中全會強調(diào)，深化行政管理體制改革是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和發(fā)展社會主義民主政治的必然要求，是政治體制改革的重要內(nèi)容。

　　全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》和《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，貫徹黨的十七大關(guān)于加快行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的要求，著眼于推動科學發(fā)展、保障和改善民生，在加大機構(gòu)整合力度、探索職能有機統(tǒng)一的大部門體制等方面邁出重要步伐。

　　全會強調(diào)，要深刻認識深化行政管理體制和政府機構(gòu)改革的重要性和緊迫性，貫徹精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，著力轉(zhuǎn)變職能，理順關(guān)系，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高效能，做到權(quán)責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力，按照到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的總目標，堅持統(tǒng)籌兼顧、突出重點、積極穩(wěn)妥、分步實施，堅定不移地把行政管理體制改革推向前進，推動構(gòu)建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學發(fā)展的體制機制，為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供重要制度保障。

　　“先設(shè)立再整合”

　　“國家對組建大部門制的態(tài)度是堅決的，不可動搖的，總體戰(zhàn)略框架已經(jīng)確定，將進入實質(zhì)的行政運轉(zhuǎn)。”知名學者武建東在接受早報記者采訪時指出，“除了成立能源部醞釀的時間較長一點，其他大部均比較緊迫。因此，大部制可能采取先設(shè)立，后掛牌，再整合，與地方廳局機構(gòu)接軌，有可能分兩期、三期實施。”

　　實際上，2003年組建的國務(wù)院國資委，已經(jīng)為大部制積累了豐富的經(jīng)驗。當年3月10日，十屆全國人大一次會議批準設(shè)立國務(wù)院國資委；4月5日，國務(wù)院任命國資委的主任、副主任人選；4月6日掛牌，并進一步明確了國資委的職能。而地方各級的國資委設(shè)立，則要延后一段時間。

　　武建東認為，國務(wù)院國資委就是先成立再整合，這樣既節(jié)省時間又適時推進了機構(gòu)改革，應該成為本次組建超級大部的借鑒。

　　關(guān)于“大部門制”的具體方案還在討論之中，目前學界認可的方案如下：整合石油、電力、煤炭、核能、電監(jiān)會等機構(gòu)，建立大能源部；整合現(xiàn)有農(nóng)業(yè)、糧食、林業(yè)、水利等部門，建立大農(nóng)業(yè)部；整合交通、鐵道、航空、公路、水運、郵政等，建立大運輸部；整合文化、廣播影視、新聞出版、旅游、文物、社科基金等部門，建立大文化部等。

　　“上述方案仍存在不確定性。比如鐵道部是否合并到大交通部中，就存在較大的爭議。此外，國家商標局也可能從國家工商總局調(diào)整到國家知識產(chǎn)權(quán)局，而國防科工委系統(tǒng)也在醞釀新一輪的整合。”另一位分析人士指出。

　　先試點后推廣

　　再過幾天，十一屆全國人大會議將召開，屆時大部制將以何種面目亮相，是先行試點還是一步到位？公眾對此充滿了期待。

　　一位不愿具名的專家透露，由于大部制牽涉到眾多的部門利益，不宜采取過激的手段，應該以柔性方式，首先在小范圍內(nèi)試點，通過試點總結(jié)經(jīng)驗教訓，然后進一步推廣改革，“更大范圍的機構(gòu)整合可能會出現(xiàn)在2009年”。

　　“因應我國市場經(jīng)濟的發(fā)展水平和規(guī)模，經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中急需的部門這次優(yōu)先設(shè)立。有些部門來不及整合的，可能會留待2010年人大屆中調(diào)整的時候推出。”武建東表示，“很多職能部門之間的整合，難度并不像外界想象的那么大，比如電監(jiān)會屬于國務(wù)院直屬機構(gòu)，可由國務(wù)院直接劃撥到新成立的能源部中。”

　　與地方接軌是否通暢，也是組建大部的重要著力點。“大部必須在地方有‘腿’，否則不叫大部。”武建東稱，“如果國家設(shè)立了能源部，那么各省也要相應設(shè)立能源廳（局），這需要地方人大的批準，所以整體框架搭起來，可能需要一段時間。”

　　職能轉(zhuǎn)型

　　如果從1982年的國務(wù)院機構(gòu)改革算起，“大部制”應該是國務(wù)院第六次機構(gòu)改革。與此前歷次以精簡冗員為目標的機構(gòu)改革相比，本次改革更突出“建設(shè)服務(wù)型政府”這一中心理念。

　　民政部部長李學舉此前表示，今后一個時期，行政管理體制改革將進一步加快，政府將不再包攬一切事務(wù)，政企、政事、政社不斷分開，眾多群眾性、社會性、公益性、服務(wù)性的社會職能將向社會分離和轉(zhuǎn)移，“小政府，大社會”格局日益明顯。

　　提高行政效率也是大部制的重要指向。目前國務(wù)院的組成部門仍然有28個，而日本是12個，美國是15個，英國是17個。“與成熟的市場經(jīng)濟國家相比，我國政府部門設(shè)置依然較多，削弱了政府的決策職能，也不利于集中統(tǒng)一管理。”國家行政學院教授汪玉凱稱。

　　統(tǒng)計顯示，目前國務(wù)院部門之間有80多項職責交叉，僅建設(shè)部門就與發(fā)改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個部門存在職責交叉。

　　行政職能錯位和交叉給經(jīng)濟帶來了副作用，僅1999年至2005年間我國行政成本對經(jīng)濟增長作用為－1.73%。“大部制集合了行政運轉(zhuǎn)平臺，可以更好地實現(xiàn)中央政府的行政目標，如果能夠減少官僚主義和審批權(quán)限，無疑可以提高政府工作效率。”武建東稱。

　　汪玉凱也表示，大部制管理，可以大大減少政府部門之間職能的交叉重疊，改“九龍治水”為“一龍管水”，這對提高行政效率、降低行政成本具有重要意義。

　　新聞背景 政府機構(gòu)六次調(diào)整

　　1982年中共“十二大”決定改革行政機構(gòu)，以革除部門林立、機構(gòu)臃腫、相互扯皮的弊端，為將來的經(jīng)濟體制改革服務(wù)。國務(wù)院各部門從100個減為61個，編制從5．1萬人減為3萬人。

　　1988年要按照經(jīng)濟體制改革和政企分開的要求，合并裁減專業(yè)管理部門和綜合部門的內(nèi)設(shè)專業(yè)機構(gòu)，使政府對企業(yè)的管理轉(zhuǎn)向以間接、宏觀、行業(yè)管理為主；加強決策咨詢及調(diào)節(jié)、監(jiān)督、審計、信息等部門，提高政府宏觀調(diào)控能力；加強行政法制化；改革干部人事制度，實施公務(wù)員制度。國務(wù)院部委由45個減為41個，改革后人員編制減少了9700多人。

　　1993年將綜合經(jīng)濟部門工作中心轉(zhuǎn)到宏觀調(diào)控，減少對企業(yè)的直接干預，進一步改革專業(yè)管理部門體制，撤并一些專業(yè)經(jīng)濟部門或業(yè)務(wù)相近的機構(gòu)，或轉(zhuǎn)為經(jīng)濟或服務(wù)實體。國務(wù)院組成部門、直屬機構(gòu)從86個減少到59個，人員減少20％。

　　1998年這次改革旨在轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開，將政府職能定位于宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)，向企業(yè)及中介組織放權(quán)。不再保留的部委有15個，新組建4個部委，3個部委更名。改革后除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門由原有的40個減少到29個。

　　2003年要求進一步深化國有資產(chǎn)改革，理順所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的關(guān)系；完善宏觀調(diào)控體系，增強其有效性和綜合作用能力；健全金融監(jiān)管，防范金融風險；改革流通管理體制，改變內(nèi)外貿(mào)、國內(nèi)外市場、進出口貿(mào)易分割的分部門管理，建立統(tǒng)一的大流通；加強食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制等。設(shè)立國資委、銀監(jiān)會，組建商務(wù)部、國家食品藥品監(jiān)督管理局、安監(jiān)總局，將國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會，國務(wù)院組成部門變?yōu)?8個。

　　2008年通過“大部制”改革，政府將逐步退出微觀經(jīng)濟領(lǐng)域的直接管理，把更多經(jīng)濟事項交由市場調(diào)整。宏觀調(diào)控部門重點搞好宏觀規(guī)劃、政策制定及監(jiān)督管理，切實減少微觀管理和具體的審批事項，實現(xiàn)從“項目管理”向“規(guī)劃管理”、從直接管理向間接管理的轉(zhuǎn)變，向“寬職能、少機構(gòu)”的方向發(fā)展。

　　什么是大部制

　　大部門體制，就是指把業(yè)務(wù)相似、職能相近的部門進行合并，集中由一個大部門統(tǒng)一行使。一方面可以精簡政府機構(gòu)，減少部門之間的職能交叉和權(quán)限沖突，簡化公務(wù)手續(xù)；另一方面也可減少橫向協(xié)調(diào)困難，裁撤議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，有利于建立統(tǒng)一、精簡、高效的符合市場經(jīng)濟和民主法治要求的現(xiàn)代化政府體制。

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