本報記者 胡佳恒 實習記者 姬岳洪

　　十七大報告將實行“以工促農、以城帶鄉長效機制”定位在“形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”的高度，而讓經濟欠發達地區通過自主發展推進城鄉一體化，施以其更多的土地資源配置權，或是功能選項之一

　　成都市錦江區紅砂村位于成都市區十多公里。早在2004年，這個村就開始將一家一戶的土地集中起來，以村民入股的形式，把土地的使用權委托給村里組建的土地流轉中心，再由流轉中心把土地出租出去。目前該村已被規劃為旅游度假村，村民變市民，一律享受醫保和養老保險。變化之大，以至于外出打工一年半的村民返鄉走到村口，竟找不到回家的路。

　　“以工促農，以城帶鄉”的構想早已在成都這個城鄉統籌規劃區改革試點的地區得以初步實現。目前，在全國范圍內同樣作為城鄉統籌規劃試點的還有重慶市。

　　盡管這個三年前在紅砂村實現的案例已描繪出城鄉協調發展雛形，但它依然只具有代表作用，而沒有普示效果：在周邊缺乏發達城市，自身又少有經濟造血功能的其他中西部地區，紅砂村模式很難復制。

　　中國社會科學院農業發展研究所杜志雄研究員用“守著

豪宅沒飯吃”來形容農村實行土地置換后的狀況。杜志雄是國家發展改革委員會“城鄉一體化改革試點調研組”(以下簡稱調研組)成員。“土地置換沒錯，但要有條件，問題就在于如何保障原有土地使用者權利。東部地區趕上了好的發展機遇能夠‘以地生財’，而如今在沒有條件的情況下將農民變市民，你能保障他作為市民的就業能力嗎？”

　　此地無銀

　　2005年前，由于當時愈演愈烈的亂占耕地風潮，國務院于2005年4月29日發出《關于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》，其直接后果就是農用地轉用審批工作暫停半年。這一土地嚴厲的監管政策的直接后果是，中西部地區實現產業升級的土地政策不能配套。

　　江陵縣是湖北中部一座人口約40萬的中型縣。當地政府以縣級行政級別并無權劃撥土地，加之縣域內1/8強的人口外出務工，在土地政策不調整的前提下，工業用地無法迅速擴大，其發展勞動密集型產業的愿望將落空無疑：已然錯過上世紀80年代的產業起步之后，他們會在沿海工業向內陸梯度轉移的進程中再度掉隊。北京師范大學經濟與工商管理學院特聘教授李實認為，地方政府如果要靠自身的經濟發展實現城鄉一體化，就要在土地資源的配置上有一定的自主權。

　　當地工業不發展，縣內人口向經濟發達地區的轉移還將持續。“沒有土地就沒有能力去招商引資，這很難吸引當地的勞動力。”李實說，“不是沒有機會，而是現有的政策束縛。”擴大城市就業人口和城市規模，要靠發展非農就業機會，特別是發展工業及第三產業，但一旦發展，就受到土地限制。此種情況在中西部欠發達的勞務輸出鄉鎮尤為普遍。

　　病人的等待

　　作為調研組成員，李實今年在各地調研，其中包括黑龍江、遼寧和湖北三省。他說，圍繞勞動力轉移，各地也有各異的現實情況：如黑龍江大慶市由于重工業發達，農村剩余勞動力大多聚集在城市周邊；佳木斯市大片的林場和農場也起到了消化勞動力的功效；而在湖北江陵，由于地少人多，周邊城市經濟亦不發達，今年外出務工的勞動力已達6萬余人，本地消化吸收有限。

　　“城鄉一體化就是圍繞著資本和勞動力的問題展開。”調研組成員、中國農業大學人文與發展學院院長李小云說，“中國啟動的是國家主導的現代化過程，它的特點就是在很短時間內實現。所以它有政策性的控制——這就是犧牲農村。農村自己的資本不能用于解決自身福利，農業的積累要變成工業的積累，不然工業化就無法發生。”

　　改革在探索，制度有缺陷。李小云在江陵調研中接觸到一個肝癌病人，雖然該病人已參加農村合作醫療，但在花完了一萬多元的醫保金后，由于到達合作醫療的封頂線，只能靜待死亡。

　　李小云將此種現象歸結為“制度缺陷”，“合作醫療總量封頂，等花完錢后就拼命控制資金使用。不隨便花農民的保命錢，動機是好的。但如果是該花而沒有花，制度設計就沒達到目的。”

　　制度缺陷的癥結是財力緊張。城鄉一體化所要實現農村人口享受公平待遇，需要龐大的資金。而錢的來源只有兩種通路，即地方政府自身的經濟發展、上級政府的補貼和轉移支付。沿海地區的城市在經過了長期資本積累之后，目前基本有能力通過自身解決資金的問題；類似重慶的經濟發達城市通過輻射也能逐步提高周邊農村的經濟發展水平；不過對于像江陵這樣的內陸鄉鎮，以一己力量推進改革尚需時日。目前僅湖北、河南兩省的農村居民就接近一億。

　　十七大報告提出到2020年人均GDP翻兩番，“這就意味著財政收入翻四番，屆時政府將有能力逐步去推進城鄉改革。”李實分析。

　　公共服務 城鄉一體化改革“抓手”

　　《財經時報》：調研過程中您發現哪些亟待解決的共性問題？

　　中國社會科學院農業發展研究所研究員杜志雄：大家都已看到實現城鄉一體化政府應提升公共服務水平。廣義的公共服務太多，所以我們從瓶頸問題和木桶的最短那塊做起，目前就要解決教育、醫療和養老這“三座大山”。

　　如果說過去農村發展還沒有找到城鄉一體化“抓手”，那現在我們就找到了提供公共服務的這樣一個“抓手”。

　　城鄉經濟一體化發展比較好的案例是沈陽的沈北新區。這里有一定的工業基礎：一個中心鎮、一個新城市區和農場。五年前當地成立農產品加工區，引進了一大批農產品加工企業。它的城鄉一體化程度比較高，通過工業帶動了農村的產業發展，產業鏈條的銜接比較好。

　　但實際上，直接的產業對接很難，因為產業經濟有其自身發展和發育規律，周邊地區要有較強的產業輻射能力才能實現。所以推進城鄉一體化，在財政問題允許下，盡量地提高公共服務是最根本之路，而不是人為地推動產業對接。

　　《財經時報》：我們在湖北江陵采訪發現：一方面當地每年大量人口外出務工，一方面勞動力短缺制約當地工業發展。城鄉一體化改革似乎恰好能將農民從土地中解放進城，使之成為勞動力的一種新增供應形式。

　　杜志雄：現階段不可能將所有的農民變為市民。基礎較弱的地區發展非農產業搞工業化，政府可以考慮對這些地區的土地管理做出調整。我們考慮問題的著眼點是土地，農民工回流不是現階段發展方向，讓農民工回流要靠地方的環境、產業吸引力。采取行政政策和措施不符合發展規律。

　　《財經時報》：您以及您負責的專家組對城鄉一體化改革的課題未來有何計劃？

　　杜志雄：目前剛破題，究竟用什么方式做，包括產業的、公共服務的一體化，講清楚很困難。最能見效的就是在財政能力好的情況下給農民調動更多的社會資源。比如農村的基礎設施，當然可以引入一些企業、金融的資本參與進來。

　　《財經時報》：您如何解讀十七大報告中提出的“促進大中小城市和小城鎮協調發展。以增強綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟增長極”。

　　杜志雄：這是一個構建合理生態結構、群落結構的問題。究竟走大城市還是小城市道路一直存在爭論。大城市經濟聚集性很強，但中小城市的生活水平更容易吸納農村人口。當然，發展太多中小城市會占用資源和土地。中國的發展已到了從工業化中期到后期的轉化階段，工業化和城市化是兩個主旋律，我比較主張發展合理的規模結構，以增強城市承載能力為著力點。

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