看得到的事實(shí)往往不是真相的全部。

　　就在“以租代征”被認(rèn)做是違規(guī)用地的“主力”時(shí)，真正的“違規(guī)高發(fā)區(qū)”卻游離于公眾視線之外。9月17日，本報(bào)獲悉，國土資源部日前進(jìn)行的一次建設(shè)用地檢查發(fā)現(xiàn)，國家級(jí)重點(diǎn)工程占到清查中土地違規(guī)案件總量的40%，“未批先用”成為主要表現(xiàn)，而占補(bǔ)平衡方案的落實(shí)困難，正在危及“保有18億畝耕地”的“紅線”。

　　“國家隊(duì)”越位

　　9月17日，國土資源部在宣布啟動(dòng)“全國土地執(zhí)法百日行動(dòng)”的同時(shí)，還通報(bào)了前一階段對(duì)各城市建設(shè)用地的檢查情況，其中以租代征占土地違規(guī)案件總量9%、面積9.6%的比例，被著重強(qiáng)調(diào)。然而，這卻并不是如今土地違法違規(guī)現(xiàn)象的“大頭”。

　　“以租代征的比例不是最高的，最高的是各地在建的國家級(jí)重點(diǎn)工程，占檢查出的土地違法違規(guī)問題總量的40%�！眹�土資源部執(zhí)法監(jiān)查局局長張新寶對(duì)本報(bào)記者說。這是國土資源部近期對(duì)90個(gè)城市新增建設(shè)用地情況進(jìn)行檢查之后，得出的結(jié)果，其主要表現(xiàn)為“未批先用”，而如此之高的比例，在此前國土資源部的公開的各項(xiàng)檢查結(jié)果中，均未曾出現(xiàn)。

　　記者了解到，在地方上，“國家級(jí)重點(diǎn)工程”素來享有“特殊待遇”。按照現(xiàn)行規(guī)定，

國家發(fā)改委每年會(huì)核準(zhǔn)發(fā)布一個(gè)“國家級(jí)重點(diǎn)工程”名單，所有榜上有名的項(xiàng)目，便在地方上獲得了優(yōu)先安排建設(shè)用地的特殊待遇，在地方建設(shè)用地總量被嚴(yán)格控制的今天，這張“通行證”顯得彌足珍貴。

　　正是在如此特殊待遇之下，土地違規(guī)頻頻出現(xiàn)。張新寶告訴記者，主要的表現(xiàn)是“未批先用”。即在已安排土地的情況下，未履行或者未完成“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用”、“新增建設(shè)用地報(bào)批”等手續(xù)，就開始占地施工的情況——在40%的比例當(dāng)中，類似情況占了絕大多數(shù)。

　　對(duì)于牽涉其中的具體數(shù)量與投資總額，張新寶并未向記者透露。不過，一位接近國土資源部的消息人士稱，牽涉的范圍較廣，既包括鐵路這樣的“線狀項(xiàng)目”，也包括化工、電力、鋼鐵以及大型基礎(chǔ)設(shè)施類的“點(diǎn)狀項(xiàng)目”。

　　“所涉及的項(xiàng)目投資額，少的四五十億元，多則上百億元�！毕�息人士稱。目前，這些項(xiàng)目絕大多數(shù)已經(jīng)處在建設(shè)施工階段，財(cái)政撥款、銀行信貸都已經(jīng)大規(guī)模投入。頗為尷尬的是，這些涉及違規(guī)用地的工程項(xiàng)目中，有相當(dāng)比例，還沒有完全辦理下所有工程項(xiàng)目所需的土地使用證。

　　政績刺激

　　“建設(shè)用地指標(biāo)是優(yōu)先安排了，但涉及征地的，需要時(shí)間，關(guān)鍵是除征地之外，還要落實(shí)‘占補(bǔ)平衡’方案，差一項(xiàng)都不能辦理‘土地證’�！�9月19日晚，浙江省國土廳的一位官員向記者解釋。所謂“占補(bǔ)平衡”是一項(xiàng)中央政府為保證耕地總量不減少而實(shí)施的政策，即要求在完成征地之后，在同一區(qū)域內(nèi)，通過復(fù)墾、開荒等手段，增加同等量級(jí)的耕地或農(nóng)用地。

　　按照規(guī)定，正常項(xiàng)目建設(shè)用地的申請(qǐng)過程是，首先建設(shè)單位向土地行政主管部門提出建設(shè)用地預(yù)申請(qǐng)，經(jīng)過預(yù)審后，擬定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征用土地方案。各方案都經(jīng)過批準(zhǔn)以后，還要落實(shí)補(bǔ)充耕地方案，征地方案也要經(jīng)過公告，最后落實(shí)征地補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用，最后再由土地管理部門頒發(fā)《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》、《國有土地劃撥決定書》，才可以獲得項(xiàng)目開工所必須的所有用地手續(xù)。

　　顯然，完成這一切手續(xù)，都需要時(shí)間，而對(duì)于“國家級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目”的操作者而言，最重要的也是時(shí)間，這恰是矛盾所在。“誰都想搶時(shí)間，在自己在任期間出成績，增加GDP，國家級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目的GDP核算，都計(jì)算在所在省的科目中。”在中國人民大學(xué)土地管理系一位專家看來，不合理的政績觀在其間起了推波助瀾的作用。

　　記者了解到，浙江省的某鐵路建設(shè)項(xiàng)目，便是由此原因而“未批先用”。該項(xiàng)目系“國家級(jí)重點(diǎn)工程”，在開工之時(shí)，已經(jīng)進(jìn)行了“國家級(jí)重點(diǎn)工程項(xiàng)目”的報(bào)批，并已得到國家發(fā)改委的“開工通知”，但恰恰沒有獲得土地使用權(quán)證。

　　“工程涉及200公里沿線的征地、補(bǔ)償、以及占補(bǔ)平衡，等完全落實(shí)了，整個(gè)工期就耽誤了，所以，在國家發(fā)改委的通知下發(fā)之后，工程就立刻開始建設(shè)施工了，當(dāng)時(shí)是打算采用邊建設(shè)、邊報(bào)批的辦法，獲得平衡�！碑�(dāng)?shù)匾晃恢�情人士介紹。

　　然而，最終該項(xiàng)目還是被“定性”為建設(shè)用地“未批先用”，屬于違規(guī)用地行為。

　　“搶工期、早竣工、早受益，這是很多地方領(lǐng)導(dǎo)的想法�！痹�任某“國家級(jí)重點(diǎn)工程”指揮部副主任的一位官員告訴記者，他坦言，“如果完全按照審批流程，項(xiàng)目竣工的時(shí)候，地方主要領(lǐng)導(dǎo)很可能都調(diào)任了，所以，搶工期，是最基本的要求之一�！彼�透露。

　　執(zhí)法挑戰(zhàn)

　　“我們列出了本次百日?qǐng)?zhí)法行動(dòng)的重點(diǎn)，但沒有明確列出的重點(diǎn)，并不代表我們不去整治�！眹�土資源部副部長、國家土地副總督察甘藏春表示，對(duì)于一切土地違法違規(guī)的問題、情況和案件，無論以什么形式呈現(xiàn)，國土資源部都要按有關(guān)規(guī)章處理，“要鐵面�！备什卮簭�(qiáng)調(diào)。

　　中國國土經(jīng)濟(jì)研究院的一位專家表示，由于國家級(jí)重點(diǎn)工程占地面積較大，經(jīng)常是上千畝的水平，因此，涉及到的征地、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用情況都比較復(fù)雜，一旦這些大項(xiàng)目在未完成占補(bǔ)平衡，或者未履行正常手續(xù)的情況下上馬，勢(shì)必造成我國耕地面積的減少，對(duì)于完成“保住18億畝耕地紅線”的任務(wù)，形成很大的壓力。

　　“國家級(jí)重點(diǎn)工程”的用地違規(guī)，或許將成為土地執(zhí)法的“新挑戰(zhàn)”，因?yàn)闊o論是以租代征還是擅自擴(kuò)大工業(yè)用地面積，違法違規(guī)的主體都是基層政府。然而，與此不同，國家級(jí)重點(diǎn)工程違規(guī)用地牽涉各級(jí)政府部門，甚至中央各部委，其難度可想而知。

　　“努力解決。”張新寶對(duì)記者說，“都是一些國家已經(jīng)批準(zhǔn)立項(xiàng)的工程項(xiàng)目，解決這個(gè)問題需要多個(gè)政府部門之間協(xié)調(diào)、配合�！彼麖�(qiáng)調(diào)。

　　記者了解到，針對(duì)這些問題，按照目前的處理方式，對(duì)于情況比較嚴(yán)重的，可做“暫停建設(shè)”處理，同時(shí)進(jìn)行整改，待將土地手續(xù)完全補(bǔ)齊，獲得土地使用權(quán)證書后，再行開工建設(shè)。目前，這一系列的工作都在進(jìn)行當(dāng)中。

　　鏈接

　　“土地執(zhí)法百日行動(dòng)”重點(diǎn)

　　根據(jù)國土資源部下發(fā)的“土地執(zhí)法百日行動(dòng)”方案，主要任務(wù)和目標(biāo)主要集中在如下三方面：

　　一、 整治“以租代征”行為。重點(diǎn)查處違法土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，規(guī)避農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，通過出租(承租)、承包等方式非法使用農(nóng)民集體土地進(jìn)行工商企業(yè)建設(shè)的“以租代征”行為。

　　二、 違反土地利用總體規(guī)劃擴(kuò)大工業(yè)用地規(guī)模行為的整治。重點(diǎn)查處現(xiàn)有已審核公告的開發(fā)區(qū)擅自突破國土資源部核定的四至范圍，違反土地利用總體規(guī)劃圈占土地行為；查處以工業(yè)集中區(qū)等名義，違反土地利用總體規(guī)劃圈占土地進(jìn)行工業(yè)用地開發(fā)的行為。

　　三、 “未批先用”行為的清理和整治。重點(diǎn)清查城市批次建設(shè)用地未依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，先行征地、供地、施工建設(shè)的違法行為。

　　中國經(jīng)營報(bào)記者 李樂 張佳

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