核心提示

　　備受關(guān)注的中國國家級預防腐敗的專門機構(gòu)——國家預防腐敗局正式成立。9月13日，國家預防腐敗局成立新聞發(fā)布會暨揭牌儀式在監(jiān)察部舉行。而此前一周，國務院也正式任命了監(jiān)察部部長馬馼為國家預防腐敗局局長。這意味著作為副部級單位直接隸屬于國務院的國家預防腐敗局已經(jīng)開始正式進入政府職能部門并積極運作。

　　對于國家預防腐敗局的成立，各界眾說紛紜。有分析家認為，預防腐敗局的成立意味著國家反腐敗的工作重心由“嚴懲”向“預防”轉(zhuǎn)變，是社會政治大好形勢下的必然趨勢；但也有人提心，重視預防會不會削弱對現(xiàn)行腐敗的打擊力度？

　　不管怎樣，脫胎于反腐敗制度創(chuàng)新的這一機構(gòu)，顯然傳遞了加強源頭反腐、依賴制度設計來預防腐敗的開闊思路，一條由專業(yè)技能分工所支撐的反腐路線圖亦由此形成。-

　　焦點一：預防腐敗局能起多大作用？

　　檢察院有反貪局，國務院有監(jiān)察部，中央有紀委，現(xiàn)在成立國家預防腐敗局，這些部門的職能如何明確分工？預防腐敗局究竟能起什么作用？是否會出現(xiàn)反腐敗多頭管理反而造成工作空白和盲區(qū)？如果預防腐敗局只重在源頭教育，不參與具體反腐敗案件的執(zhí)法，又如何能夠保證反腐敗工作更有效地執(zhí)行？其成立的象征意義是否大于實際意義？

　　李成言：預防腐敗局要在預防領(lǐng)域大做文章(北大政府管理學院廉政建設中心主任)

　　預防腐敗局首要職責是預防，它顯然要在預防領(lǐng)域里大做文章。預防重點一個是加強腐敗原因的研究；另一個重點工作還在于制度設計，這是預防腐敗局最艱巨的任務。反腐敗工作，預防是重點，要前移，有個好的制度并執(zhí)行，才能發(fā)現(xiàn)和更有力地懲治腐敗。目前我們很多制度有缺陷，不但沒有很好地發(fā)揮作用，反而還助長了部分腐敗的發(fā)生。

　　預防腐敗局是個教育和理論研究部門，讓它擁有很大的權(quán)力沒有太多實際意義，其主要的職責在于教育研究，如果讓它去抓貪官就把職能定位給弄錯了。如果只進行理論研究和教育，預防腐敗局就不存在與反腐敗執(zhí)法機構(gòu)之間的沖突和協(xié)調(diào)的問題。

　　毛壽龍：預防腐敗局可以縮小形成腐敗的空間(中國人民大學行政管理學系主任)

　　這個機構(gòu)的主要職能并不是懲治腐敗，而是去尋找腐敗的原因，對腐敗的原因進行研究和調(diào)查。這與在辦案過程中尋找原因不同。在辦案中會把案件的原因歸結(jié)為個人，如果歸咎為制度的話，就無法進行處罰。所以這有利于反腐的分工，一方面有專門的人去懲治犯罪，另一方面有人去專門預防。這樣就可以縮小形成腐敗的空間，所以預防腐敗局的成立在技術(shù)上是有意義的。

　　預防腐敗局沒有執(zhí)法權(quán)，只有研究和政策制定的權(quán)利，同時不能參加個案，這就是其象征意義，這會使得預防腐敗局容易變成一個虛化機構(gòu)或者成為一個“寫文件”的機構(gòu)。不過，預防腐敗局也有可能成為政策研究的起點，這需要一定的學術(shù)性和科學性，這種學術(shù)性和科學性又需要一種自由而開放、競爭和比較的環(huán)境才能達到更高水平。同時，預防腐敗局也要保持自身的開放性和公共性，提供自身的透明度。

　　馬呈元：發(fā)揮作用的空間有限(中國政法大學國際法學院教授)

　　如果作為檢察機關(guān)，則直接把預防腐敗局設在檢察院里，或者直接加強檢察院反貪局的工作就可以了；而如果作為一個行政機關(guān)，其行政職能也很是一個問題。因為只有行政執(zhí)法權(quán)，沒有刑事執(zhí)法權(quán)，則對懲治腐敗似乎作用不大。所以其主要職能只能放在對法律的宣傳和教育上。從形式上來說是加強了反腐敗的力度，但從本質(zhì)上來講，鑒于預防腐敗局處于黨的紀律和司法制度框架之間的尷尬地位，其游離在黨的反腐敗系統(tǒng)以及司法反腐敗體系之外，發(fā)揮作用的空間實際上很有限，反腐敗的效果恐怕還有待實踐檢驗。

　　成立預防腐敗局，可能會與中紀委和監(jiān)察部的職能有所交叉，但成立還是很有必要，它不會給現(xiàn)有反腐敗機制和機構(gòu)的運行產(chǎn)生阻力，因為其主要是加強反腐敗的預防和宣傳教育，不會影響到監(jiān)察部門監(jiān)查工作，也不會影響到檢察院等司法機構(gòu)獨立辦案的行動。

　　胡星斗：反腐機構(gòu)間的職能可能會有沖突(中國問題專家 北京理工大學教授)

　　成立預防腐敗局，一是《聯(lián)合國反腐敗公約》要求各國成立這樣的機構(gòu)，二是學習香港廉政公署。大陸專門設立一個副部級的預防腐敗局，表明了從原來的嚴厲懲治，運動式的反腐，轉(zhuǎn)變到現(xiàn)在注重教育和監(jiān)督，三位一體，并注重制度建設。從這個角度說，進行制度建設，權(quán)力監(jiān)督和教育應該是其主要任務，當然也可能進行制度研討和對監(jiān)督提出建議。目前中國的監(jiān)督機構(gòu)非常多，中紀委、監(jiān)察部、檢察院反貪局等等，可能其職能就會有沖突和交叉，預防腐敗局首先應該弄清楚自己的定位。盡管強調(diào)教育和制度建設是治本之策，但能在多大程度上能發(fā)揮作用還有待觀察。

　　張星水：象征意義大于實際意義(北京金鼎律師所主任律師)

　　中國在反腐的制度設計上還有欠缺，反腐敗多數(shù)治標不治本，大案要案查處了不少，但還是解決不了腐敗蔓延的問題。成立預防腐敗局能從源頭上起多大作用仍然是個未知數(shù)。中國的機構(gòu)設置很龐大，缺乏有效的財政監(jiān)督，從中央到地方設立類似機構(gòu)，能不能產(chǎn)生實質(zhì)性作用很令人擔憂。反腐敗是一個社會綜合治理的問題，不是增加一個機構(gòu)就能有很大改觀的，不過這是一個制度設計中的嘗試，我持謹慎樂觀態(tài)度。

　　在反腐敗上，中紀委、監(jiān)察部等眾多部門分工確實是個問題。預防腐敗局沒有具體的執(zhí)法權(quán)和獨立的調(diào)查權(quán)，主要是在預防犯罪、教育官員方面起到一定作用。因而從職能分工上看，則象征意義大一些。反腐敗主要還得依靠制度設置，而不僅僅是機構(gòu)設計。機構(gòu)設計只是一種治標不治本的方法，制度設計更多的是通過民主監(jiān)督來打造廉潔高效的政府。

　　成立預防腐敗局不是解決腐敗的根本途徑，腐敗現(xiàn)象不會因為成立預防腐敗局就被消除。目前的腐敗和整個社會的轉(zhuǎn)型以及改革中配套措施沒有完善有關(guān)，而人的欲望和對權(quán)力的監(jiān)督不力也滋生了腐敗。-

　　焦點二：會不會加大反腐的成本？

　　除了在國家層面設立國家預防腐敗局，將來各級政府也會逐級設立類似機構(gòu)，這樣多花納稅人的錢，有必要嗎？會不會加大反腐敗的成本？而現(xiàn)有的各反腐機構(gòu)的反腐敗成本又如何核算？有經(jīng)濟分析嗎？各種反腐敗的行動有方案比較嗎？

　　任建明：預防的困難度和復雜性比打擊更大(

清華大學公共管理學院廉政與治理研究中心主任)

　　預防和教育是國家預防腐敗局的兩大職能。各級紀檢監(jiān)察機關(guān)原來均設有專門的打擊和教育機構(gòu)，比如檢查室、宣教室，但卻沒有專門預防機構(gòu)。腐敗預防的復雜性和困難度比打擊和教育更復雜而且更專業(yè)。一個原因是制度技術(shù)方面的復雜性；另一個原因是腐敗勢力的頑固性。過去設立在檢察院的預防腐敗機構(gòu)始終沒有很好解決專業(yè)問題，因為其工作人員大多都是法律專業(yè)背景，而傳統(tǒng)的法律教育又缺乏制度預防方面的專業(yè)知識和技能。近些年來，中國很多制度反腐工作都只具有一些形式上的意義，從總體和專業(yè)領(lǐng)域還沒有解決預防的問題。比如在建設領(lǐng)域腐敗預防方面，制度創(chuàng)新還是有不少進展，但執(zhí)行就比較差，主要原因是沒有辦法克服腐敗勢力的阻力，一些好的預防制度設計成了形式，甚至淪落至為腐敗行為“背書”的地步。我們成立一個公共權(quán)力機構(gòu)，往往一方面通過法律法規(guī)授予其公共權(quán)力，另一方面十分缺乏專業(yè)能力的支撐使其又變成了一個官員職數(shù)較多的行政權(quán)力主導的機構(gòu)。國家預防腐敗局要能有所作為，一方面，授權(quán)應當充分，另一方面，這就應該是一個以專業(yè)能力見長的機構(gòu)，而不是一個以行政人員主導的機構(gòu)。

　　預防腐敗局和現(xiàn)有反腐機構(gòu)之間存在職能重疊的問題，反腐敗的絕對成本肯定要增加。但應該從相對意義上來科學理解成本。如果設立一個專門預防機構(gòu)，不能取得足夠的成效或收益，那就是簡單的成本增加；而如果成效大于成本，則是可以接受的。比如，由于干部管理權(quán)限的劃分等因素，紀檢監(jiān)察系統(tǒng)和檢察院系統(tǒng)在案件查辦方面就存在較為嚴重的職能重疊、工作重復和資源浪費。中國的反腐機構(gòu)需要整合，現(xiàn)有的反腐機構(gòu)不是按專業(yè)領(lǐng)域劃分，而是按管轄對象或權(quán)力系統(tǒng)劃分，各個機構(gòu)在職能上都或重或輕地存在大而全、小而全的問題。所以反腐機構(gòu)如何按照專業(yè)性質(zhì)來劃分并體現(xiàn)法治原則依然是個問題，如果只是簡單的增加一個機構(gòu)，就會導致成本和效益越來越不成比例。

　　馬呈元：關(guān)鍵取決于工作的成效(中國政法大學國際法學院教授)

　　如果從設立一個政府機構(gòu)的角度來說，肯定涉及到相關(guān)人員編制和運作費用以及財政撥款，肯定要花錢。但從反腐敗的角度上來看，腐敗同樣也是占用了公共資源，浪費了國家和納稅人的財產(chǎn)。如果國家預防腐敗局能在預防腐敗上有效工作，同樣也可以減少腐敗，為社會和納稅人挽回損失，雖然其成立可能會加大一些反腐敗的成本，但如果運作效率高的話，則能夠做到收益大于成本，這都取決于工作的成效。

　　胡星斗：可能加大財政負擔(中國問題專家、北京理工大學教授)

　　之所以中國腐敗問題嚴重，就是因為存在很多空白和盲區(qū)。成立國家預防腐敗局可能會使這些空白和盲區(qū)得到彌補，但多設立一個部門也可能導致反腐敗成本的膨脹。本來中國政務開支就很龐大，中國的反腐敗機構(gòu)與國外相比也還有些臃腫，再加上各級政府部門也都要相應設立此機構(gòu)，無疑又增加了一批官員，肯定會增加政務支出，這與目前中國政府機構(gòu)精簡也形成了一種矛盾。如果運作不好，則只能是增加財政負擔。-

　　焦點三：反腐敗的關(guān)鍵問題是什么？

　　中國反腐敗最關(guān)鍵的問題是什么？國家預防腐敗局的成立，強調(diào)將反腐敗工作重心從嚴厲打擊轉(zhuǎn)移到源頭治理，是否表明中國反腐敗大局已經(jīng)穩(wěn)定，中央將據(jù)此開始調(diào)整反腐敗體制？而對于反腐敗，還有哪些關(guān)鍵和棘手的問題亟待完善和解決？

　　任建明：大量的政策及其執(zhí)行還是有偏差(清華大學公共管理學院廉政與治理研究中心主任)

　　黨的十五大以來開展了腐敗的源頭治理，拉開了制度預防的序幕，也出臺了若干源頭治理的措施，并且出臺

政策法規(guī)的數(shù)量遠遠大于西方國家。但事實是很多政策沒有達到預期的效果，也很難說我們已經(jīng)遏制了腐敗高發(fā)蔓延的勢頭，這說明我們的大量政策及其執(zhí)行是有偏差的。

　　上個世紀八九十年代，我們多是權(quán)力反腐，現(xiàn)在則更多地依靠制度，但實際上權(quán)力的因素還是很大。正是在領(lǐng)導的批示下，一些案件才能得到查辦。有領(lǐng)導人的重視和批示，官僚機器就可以非常高效地運轉(zhuǎn)，這說明我們還是有很多的人治因素，一些體制的改革很大程度上靠權(quán)力的因素來維系，所以我們反腐的模式必須要有根本的變革，這要看制度環(huán)境使得法治在多大程度上得到了實現(xiàn)。

　　胡星斗：光靠教育要達到反腐目標很困難(中國問題專家、北京理工大學教授)

　　懲治和預防要兩手抓，一手治標一手治本，從源頭和制度上下功夫，這還涉及到政治制度改革，涉及到中國能否建成一個法治國家，如果還是一個人治社會，必然還是容易腐敗。中國的文化本質(zhì)上有貪圖因素，也是人情文化、關(guān)系文化，這就很容易產(chǎn)生腐敗，因此光靠教育想要達到目的也是很困難的。我們在制度建設上對權(quán)力的監(jiān)督制衡還是太少。

　　當前的反腐敗最關(guān)鍵要做到三點：第一是加大新聞監(jiān)督的力度，新聞代表民意，反映公眾的愿望；第二，要充分調(diào)動民眾的積極性，使其投入和參與到反腐敗的舉報和監(jiān)督工作中。比如，敦促制定保護舉報人的法律，依靠人民群眾來反腐敗，而不只是官員，如果只依靠上級監(jiān)督下級，不會有很大的成效。同時，應當鼓勵財政公益訴訟或者納稅人公益訴訟，即鼓勵老百姓對政府官員浪費財政資金的狀況開展訴訟，甚至獎勵舉報者和起訴者，公眾可以起訴官員。第三，建立官員的財產(chǎn)公開制度，把官員的財產(chǎn)置于公民的監(jiān)督之下，腐敗才無法藏身。

　　汪玉凱：加強體制外反腐力量更重要(國家行政學院公共管理部教授)

　　體制內(nèi)反腐的工作應該加強，但更重要的是應該加強體制外反腐力量的培育，利用社會的力量來預防反腐敗意義更大。只有形成體制內(nèi)體制外共同參與互補的反腐格局，才能從源頭上遏制腐敗。加大教育的力度，通過反腐工作前移，對于遏制腐敗的作用還是有限的，如果沒有強大的懲治機構(gòu)和社會力量，僅僅依靠教育也是不行的。

　　張星水：誰來監(jiān)督制度性腐敗是個大問題(北京金鼎律師事務所主任律師)

　　制度性腐敗比官員個人腐敗對納稅人和社會造成的危害最大。制度性的腐敗，官員自身不貪污，但作為政府機關(guān)卻揮霍納稅人的錢財，把財政支出白白浪費掉了，誰來為這樣的制度性腐敗買單和監(jiān)督是一個大問題。

　　在現(xiàn)有體制下，反腐制度設置已經(jīng)發(fā)揮到了極致。只有在政治制度上更靈活和開放，同時擴大公民的監(jiān)督權(quán)和人大對政府的監(jiān)督權(quán)，才能根除制度腐敗，否則即使成立預防腐敗局也還是治標不治本。目前法律對制度腐敗的懲治也已經(jīng)發(fā)揮到了極致，必須在政府治理上引入新的變量才能更好地制衡，包括在法律上加大從嚴打擊力度。官員也知道腐敗的風險，還去從事腐敗，而且還從事制度腐敗，其實這里面也有人性的問題。-

　　鏈接

　　數(shù)據(jù)：2003年，各級紀檢監(jiān)察機關(guān)給予黨紀政紀處分17萬多人，其中省部級干部16人；2005年，11萬多名黨員受到不同程度處分，約占黨員總數(shù)1.6‰，1萬多名黨員因貪污賄賂受到開除黨籍處分。2006年，9萬多人受到黨紀處分，占黨員總數(shù)1.4‰，其中46.2%來源于信訪舉報。2006年，在土地出讓、產(chǎn)權(quán)交易、醫(yī)藥購銷、政府采購、資源開發(fā)和經(jīng)銷等領(lǐng)域共查處商業(yè)賄賂案件10883件，涉案總金額37.66億元。-

　　1978年以來反腐敗工作思路：十一屆三中全會——1993年，主要是剎風治標；1993年——“十六大”，提出注重標本兼治，綜合治理；十六大以后，提出“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”；2007年6月25日，胡錦濤總書記在中央黨校省部級干部進修班發(fā)表重要講話，要求反腐敗要“更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設”。-

　　記者觀察

　　預防腐敗需要政府更加專業(yè)

　　本報記者 胡佳恒

　　沒有執(zhí)法權(quán)，不參與個案調(diào)查，進入公眾視野的國家預防腐敗局仍然引起巨大震動。華夏大地對腐敗現(xiàn)象的共同關(guān)注可見一斑。“更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設”已然成為這個新成立機構(gòu)的策馬鞭。

　　毫無疑問，反腐工作思路前移已經(jīng)開始。“預防懲治并重”，要讓公眾看到政府治理腐敗的決心，預防腐敗則必須收到成效。倘若按反腐的老套路去試解預防的新問題，事務的龐雜會使反腐敗的預防陷入困境。試想，以往的反貪機構(gòu)均按行政系統(tǒng)劃分，而當預防腐敗局要為金融行業(yè)制定預防政策時，很難想象只有法律和行政背景的管理者能在短時間內(nèi)制定出合理高效的制度。因此，是借助“外腦”還是建立專業(yè)管理者隊伍，這是此類機構(gòu)不可回避的首要問題。并且這還僅是問題的開始，因為在沒有實際執(zhí)法權(quán)限的背景下，國家預防腐敗局看似單薄的“政策制定、措施落實”功能選項，其實蘊含著的比執(zhí)法權(quán)更深遠的使命。

　　由此看來，預防腐敗需要政府更加的專業(yè)化。公共權(quán)力機構(gòu)須以專業(yè)能力獲得支撐，過去單純的以行政力量主導的局面在悄然變化。十六大以來在任的省委書記、省長中，人文社科教育背景官員占到75%以上，而現(xiàn)實依然在呼喚另一種技術(shù)官員：在專業(yè)領(lǐng)域，政府更需要專業(yè)化的技術(shù)官員，并通過他們的專業(yè)工作，還原公共權(quán)力機構(gòu)本質(zhì)，也只有這樣，官員體制的高效運行才會趨于常態(tài)。這是政府的專業(yè)化趨勢，預防腐敗局的出現(xiàn)則提供了此種猜想得以實現(xiàn)的可能。

　　不過，被賦予政策研究制定功能的預防腐敗局能否實現(xiàn)其使命，更涉及另一個宏大主題——即政策制度的確定與確定后的貫徹實施，這依然有賴于大家制度意識的覺醒。-

　　(未經(jīng)授權(quán)，不得轉(zhuǎn)載)