江蘇地方債總額名列全國前茅，但還債能力也同樣居前

　　江蘇賬本：經(jīng)濟(jì)發(fā)展與債務(wù)安全的平衡術(shù)

　　編者按

　　隨著上半年房地產(chǎn)開發(fā)投資回落、土地出讓金增幅減少等最新官方數(shù)據(jù)的正式發(fā)布，關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險的擔(dān)憂再起，當(dāng)然，這種擔(dān)憂此前就一直存在。

　　何謂地方債？根據(jù)中國現(xiàn)有《預(yù)算法》的規(guī)定，此前，地方政府沒有直接發(fā)行地方債券的權(quán)利，也不允許存在赤字。但實際上，地方政府通過種種方式舉債的行為已經(jīng)屢見不鮮。目前中國地方政府債務(wù)主要包括：地方政府直接承擔(dān)的債務(wù)(財政負(fù)債)以及地方政府提供信用擔(dān)保的債務(wù)(地方政府融資平臺債務(wù))兩大類。

　　地方債有助于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但同時也帶來了部分隱憂，比如造成了地方投資過熱，不切實際地上馬大項目，以及可能造成地方政府負(fù)債過高而還不起的現(xiàn)象。

　　那么，中國的地方債總額到底是多少呢？我們先來看看官方數(shù)據(jù)：

　　中國審計署發(fā)布的報告顯示，截至2012年底，抽查的36個地方政府本級政府性債務(wù)余額38475.81億元，比2010年增長12.94%，占全國總額的31.79%。截至2010年底，全國地方性債務(wù)總額為10.72萬億元。

　　到了2013年6月底，我國省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額10.58萬億元，比2010年底增加3.87萬億元，年均增長19.97%。其中，地方政府性債務(wù)償債資金高度依賴土地出讓收入。

　　時間到了2014年3月，國家審計署審計長劉家義今年6月受國務(wù)院委托向全國人大常委會匯報2013年6月底以來地方政府性債務(wù)的變化情況時表示，2013年6月底至2014年3月底，審計的9個省本級和9個市本級政府性債務(wù)余額增長3.79%，比2013年前6個月平均增速下降了7個百分點。

　　從這三個數(shù)據(jù)可以看出，地方債總額仍在穩(wěn)步增長，但增速有所放緩，而地方債的還款能力很大程度上依賴于土地出讓收入。

　　我們選擇了江蘇作為我們分析地方債的樣本。為何是江蘇？因為據(jù)《人民網(wǎng)》輿情觀察稱：江蘇地方債備受輿論關(guān)注。

　　這篇名為《江蘇地方債備受輿論關(guān)注》的輿情分析文章指出：路透社近日一篇題為《中國江蘇將陷入債務(wù)噩夢？》的文章，稱江蘇很可能是國內(nèi)地方債務(wù)最嚴(yán)重的省份。所以，全國性的地方債“摸底”中，江蘇的情況備受輿論關(guān)注。并指出了多家媒體報道了江蘇的地方債的情況。

　　一時間，江蘇貌似成為了地方債全國最高的地方。但是到目前為止尚未有媒體拿到江蘇地方債的全部數(shù)據(jù)，所以相關(guān)分析也是局部或片面的。我們極度渴望了解真實的江蘇，真實的江蘇地方債數(shù)據(jù)。

　　21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者從江蘇省有關(guān)部門獨家獲得了相關(guān)數(shù)據(jù)，資料表明，江蘇地方債規(guī)模在全國名列前茅，但償還能力也位居全國前列。這個數(shù)據(jù)相對客觀地說明了情況，就是盡管負(fù)債很多，但每年進(jìn)賬也很多，所以償還能力還可以。

　　但是，我們也擔(dān)心的是，隨著江蘇房地產(chǎn)市場的走低，導(dǎo)致近期蘇州、無錫、常州等地都放松了限購，未來，作為償還地方債主要資金來源的土地出讓金會不會下降很多，導(dǎo)致償還能力出問題？這是江蘇要面臨的一個挑戰(zhàn)。

　　比如，財政部最新公布的數(shù)據(jù)顯示，1至6月累計，全國國有土地使用權(quán)出讓收入21129億元，同比增長26.3%，其中6月份增幅回落至7.3%，較一季度土地出讓金40.3%的增幅明顯下滑。江蘇的情況應(yīng)該也不會例外。

　　除了這個問題外，作為以“強(qiáng)政府”而聞名于全國的江蘇，一旦地方債出現(xiàn)問題，政府如何推動經(jīng)濟(jì)增長則是一個更大的難題，或許，江蘇到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時刻之一了吧。(孫小林)

　　本報記者 王海平 江蘇報道

　　7月29日，總額174億元的2014年江蘇省政府債券全部銷售完畢，江蘇省財政廳具體承辦人士對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示“銷路神速”。

　　根據(jù)財政部的統(tǒng)一安排，用來償還174億元的資金全部納入年度公共財政預(yù)算，這占2013年江蘇全省公共財政收入的2.65%、綜合財力的1.27%，由財政償本付息，因此“償還保障程度非常高”。

　　根據(jù)審計系統(tǒng)給出的口徑和定義，政府債券是地方債的重要組成部分，盡管這一占比以江蘇的財政收入總盤子看可以“體量較小”，但事實上，中央擔(dān)心的是以其他多種方式呈現(xiàn)出來的地方欠債。

　　外界普遍認(rèn)為，適當(dāng)欠債有利經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但壓力集中在地方的償債能力上。

　　這是因為，從地方政府可以動用的財力資源看，由于財政公共預(yù)算有著自上而下的嚴(yán)格制度設(shè)計、監(jiān)督和審計，因此實踐中用于借債和擔(dān)保地方借債主要來自政府基金，由于地方對政府基金的使用彈性較大，這也是過去幾年來地方政府欠債規(guī)模越來越龐大的根源所在。

　　但核心問題是，在政府基金組成中，絕對大部分來自土地出讓，在江蘇，土地出讓收入占到政府基金的85%以上。此外，政府基金的使用不僅公開信息有限，還帶有更多行政上的隨意性。

　　這也意味著，一旦經(jīng)濟(jì)下行，特別是房地產(chǎn)價格呈現(xiàn)下降趨勢，則地方債將陷入崩盤的困境。

　　江蘇，這個被部分媒體認(rèn)為是國內(nèi)地方債最重的省份，真實情況到底如何？債務(wù)主要集中在哪些地區(qū)？未來還債壓力大么？在過去的一段時間內(nèi)，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者與江蘇財稅、審計、金融監(jiān)管等多個部門人士，并和省以下地方政府及開發(fā)區(qū)的諸多負(fù)責(zé)人反復(fù)就地方債問題進(jìn)行探討，一些共識得以呈現(xiàn)。

　　諸多交流人士認(rèn)為，總體上，對地方債無須太擔(dān)心。這是因為，地方政府在舉債過程中實行的是“倒算”方式，即用資金空缺規(guī)模來倒推土地出讓收入，運(yùn)作的核心實質(zhì)是“押寶”土地增值。

　　不過，這必須取決于兩個重要前提：土地價格攀升并經(jīng)久不衰，以及這一“價格”的快速變現(xiàn)的可能性。而近期在江蘇，隨著房地產(chǎn)市場的降溫，土地出讓速度放緩，對于未來償還能力，外界格外關(guān)注。

　　江蘇借債：近9成用于基礎(chǔ)性和公益性項目

　　最主要的舉債主體，是一直被“檢討”的政府融資平臺，其直接債務(wù)和或有債務(wù)分別為3504.58億元和4852.38億元，分別占江蘇全省的45.9%、68.03%。另外，舉債主體中，機(jī)關(guān)舉借債務(wù)占11%，事業(yè)單位占17%，融資平臺占59%，國有企業(yè)直接舉債占8%，其他約占3%。

　　21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者獨家獲得的數(shù)據(jù)顯示，截止到2013年底，江蘇省政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)8024億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)893億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)6596億元，三者比重約為52：6：42。

　　這個數(shù)據(jù)在全國各省中排名如何呢？

　　數(shù)據(jù)顯示，與江蘇經(jīng)濟(jì)總量一樣，江蘇省“負(fù)債規(guī)模”也同樣“率先”全國。

　　但是，與過去相比，江蘇地方政府負(fù)債增長并不快。經(jīng)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者計算發(fā)現(xiàn)，相比2013年6月末，上述數(shù)據(jù)已發(fā)生了明顯變化，三者呈現(xiàn)出增長5.09%、-8.6%、7.2%，相比審計認(rèn)定的6月末分別增加388億元、-84億元、440億元。到2013年末，江蘇省存量地方振幅債券(含財政部代發(fā)、自行發(fā)行)為379億元。

　　也就是說，到2013年底，江蘇省政府性債務(wù)余額較2013年6月底僅增長5.09%，相對全國其他省份已是較低水平。

　　在規(guī)模龐大的政府性債務(wù)中，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，舉債主體主要為政府融資平臺和事業(yè)單位；而從政府層級看，縣級政府債務(wù)占比較大。

　　21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者獨家獲得的數(shù)據(jù)顯示，截止到2013年6月末，江蘇政府直接債務(wù)中，省、市、縣(區(qū))、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))占比分別為3.44%、39.45%、49.58%、7.54%。在或有債務(wù)中，市級政府占比最多，為45.58%，縣級政府次之，占40.53%。

　　最主要的舉債主體，是一直被“檢討”的政府融資平臺，其直接債務(wù)和或有債務(wù)分別為3504.58億元和4852.38億元，分別占江蘇全省的45.9%、68.03%。另外，舉債主體中，機(jī)關(guān)舉借債務(wù)占11%，事業(yè)單位占17%，融資平臺占59%，國有企業(yè)直接舉債占8%，其他約占3%。

　　根據(jù)審計口徑，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)簡稱為“直接債務(wù)”，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為“或有債務(wù)”。

　　債務(wù)資金來源顯示，江蘇省政府融資方式主要為銀行貸款、債券和信托融資，這在直接債務(wù)中分別占比為51.72%、12.65%和10.13%，在或有債務(wù)中的占比分別為54.94%、14.02%和14.63%。

　　合并來看，銀行貸款占53%，代發(fā)或自發(fā)發(fā)行債券占14%，其他費(fèi)銀行金融機(jī)構(gòu)融資(信托、基金、融資租賃、銀信政策等)占10%；供應(yīng)商應(yīng)付款(如應(yīng)付工程款、BT回購等)占9%；其他如政府轉(zhuǎn)貸債務(wù)、企業(yè)借款、個人借款等來源債務(wù)占14%。

　　在人行總行公布的2014年上半年地區(qū)金融融資規(guī)模中，江蘇獲得的銀行貸款居全國第一。

　　“沒錯，我們的政府債務(wù)確實規(guī)模大，但相應(yīng)的債務(wù)也形成了大量資產(chǎn)。”江蘇省財政廳一位官員對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者解釋，這與龐大的經(jīng)濟(jì)總量和財政收入相互襯托。

　　所謂的大量資產(chǎn)，在政府看來，是“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項目”，如土地儲備資產(chǎn)、城市軌道交通、水熱電氣等市政建設(shè)和高速公路、鐵路和機(jī)場等，而且“大多數(shù)能夠形成經(jīng)營性收入，這在一定程度上可以保障有關(guān)債務(wù)的償還”。

　　審計系統(tǒng)一位受訪人士在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者采訪時表示，審計總體上可以看出，在江蘇項目借款對應(yīng)的債務(wù)中，用于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、土地收儲、農(nóng)林水建設(shè)、科教文衛(wèi)、保障性住房、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等基礎(chǔ)性、公益性項目支出占比達(dá)到88%。

　　另有南京審計學(xué)院的一位學(xué)者向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者透露，從江蘇未來償還的情況看，江蘇省政府性債務(wù)期限較長，超過47.6%的債務(wù)在2016年之后償還，且每年的償還比例分布相對均勻平穩(wěn)。

　　21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者獲得的進(jìn)一步數(shù)據(jù)顯示，2013年江蘇全省政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率為58.96%，低于國際貨幣基金組織[微博]給出的國際參考標(biāo)準(zhǔn)值90%-150%，更低于全國約114%水平。

　　地方債集中在縣級：省級債務(wù)質(zhì)量較好

　　2014年，江蘇進(jìn)行了省級以下分稅制的第三次大調(diào)整，以2013年為基數(shù)，對市、縣地方法人金融機(jī)構(gòu)繳納的營業(yè)稅和企業(yè)所得稅增量予以補(bǔ)助；對市、縣房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅和契稅等四種地方稅增量集中比例由30%調(diào)減至20%。

　　從政府層級看，江蘇地方債最為集中的是縣級，分布全省較廣，從省本級的舉債看，其規(guī)模相對諸多省份顯得較小，2013年江蘇省本級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率為35.42%。

　　從國地稅披露的數(shù)據(jù)看，近幾年來，江蘇省級收入增幅超過中央收入和省以下收入。

　　江蘇省財政廳預(yù)算處一位人士特別提醒21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者，江蘇省級財政擁有較強(qiáng)的宏觀調(diào)控財政資源的能力，在現(xiàn)有的制度構(gòu)架中，省本級財政與下級政府的結(jié)算體制會顯示出一個原則：省級從根本上不斷增強(qiáng)市縣政府的財力。

　　比如，他指出，近2年來，江蘇省級強(qiáng)調(diào)財政收入的質(zhì)量，要求稅占比比例穩(wěn)定在80%以上，“鑒于為了防止地方上用非稅收入來填充，因此省財政會在結(jié)算時不通知地方而率先關(guān)閉有關(guān)結(jié)算系統(tǒng)，就是防止地方作弊。”

　　江蘇省財政科學(xué)研究所一位研究員向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，自1994年以來，江蘇省級以下分稅制體制有過三次大調(diào)整，其目的就是不斷增強(qiáng)省以下財力和財政發(fā)揮作用的空間，“改革中不足的部分，就由省財政用新增財力進(jìn)行彌補(bǔ)，從讓一些相對落后的地方趕上來。”

　　2014年，江蘇進(jìn)行了省級以下分稅制的第三次大調(diào)整，以2013年為基數(shù)，對市、縣地方法人金融機(jī)構(gòu)繳納的營業(yè)稅和企業(yè)所得稅增量予以補(bǔ)助；對市、縣房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅和契稅等四種地方稅增量集中比例由30%調(diào)減至20%。

　　因此，從財政體制的衍變看，江蘇省給與了省下級政府財政收入增量部分較大的留存比例，這對縮小低于發(fā)展差距、增強(qiáng)省以下政府財政實力和激勵下級政府大力發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)具有明顯的刺激作用。

　　截至2013年底，江蘇省本級負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為399億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為61億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)506億元，三者比重為41：6：53，這比審計認(rèn)定的2013年6月底余額分別增加135億元、-70億元、-76億元，增長33.8%、-53.4%、12%，債務(wù)結(jié)構(gòu)以及可能帶來的風(fēng)險得到了一定的優(yōu)化和控制。

　　僅從融資平臺的角度看，根據(jù)江蘇的規(guī)范，包括公益性資產(chǎn)不得注入平臺公司、對政府公益性項目資金實行專戶管理及專款專用、對外擔(dān)保需經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室批準(zhǔn)等。

　　21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道報獲悉，截至2013年12月底，江蘇共有119家平臺發(fā)行債券并公布財務(wù)數(shù)據(jù)，計算發(fā)現(xiàn)其資產(chǎn)總額3.40萬億元，負(fù)債總額1.93萬億元，平均資產(chǎn)負(fù)債率為56.77%，平均全部債務(wù)資本化比率為47.18%。

　　可以看出，2011——2013年，江蘇省已發(fā)債投融資平臺的負(fù)債規(guī)模經(jīng)歷2012年的高速增長后放緩(負(fù)債總額增速分別為9.93%、31.47%和17.08%)，江蘇省政府或有負(fù)債的風(fēng)險基本處于可控程度。

　　21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者發(fā)現(xiàn)，從舉債主體和資金來源看，江蘇省級債務(wù)的結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)于全省債務(wù)，如融資平臺公司舉借債務(wù)占33%，而來源上銀行貸款占78%。

　　從未來償還角度看，2016年之后償還的債務(wù)占54.9%，并且各年還債比例分布均衡，與地方財政收入相適應(yīng)。2013年，江蘇省本級綜合財力達(dá)1125.94億元，其中省本級公共財力為856.46億元，這在全國省級行政單位中率先。

　　南京師范大學(xué)政府預(yù)算績效管理研究所一位參與財政課題研究的教授向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，江蘇政府對轉(zhuǎn)移性指出收入支配的靈活度很高，比如返還性收入與一般性轉(zhuǎn)移支付合計占轉(zhuǎn)移性收入的比例接近60%。

　　“在近10年的財政支出數(shù)據(jù)中，我們發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出約占公共財政支出的30%左右，與民生有關(guān)的支出在2013年占比37%，而一般公共支出和公共安全支出呈現(xiàn)占比下降的趨勢。而從2011年到2013年的公共財政收入占比公共財政支出看，為82.76%、83.39%、84.96%，其公共財政自身平衡度很高。”

　　欠債兜底的保障：可變現(xiàn)的國有資產(chǎn)

　　不過遺憾的是，納入到財政預(yù)算的國有資本經(jīng)營收入的增長非常緩慢，如2012年省級國有資本經(jīng)營收入僅完成8.09億元，2013年為9.54億元，并且2013年的總收入僅比2012年多出200萬。

　　江蘇規(guī)模龐大的舉債，不僅是巨量的經(jīng)濟(jì)總量和高額財政收入的體現(xiàn)，從最基礎(chǔ)的兜底保障看，江蘇較大的國有資產(chǎn)規(guī)模和上市公司股權(quán)市值，可在很大程度上為政府提供充足的流動性。

　　有律師向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，根據(jù)現(xiàn)有法律和法規(guī)，地方政府可以將國有股權(quán)、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)、土地資產(chǎn)、礦產(chǎn)資源和海域使用權(quán)等資產(chǎn)進(jìn)行變現(xiàn)，以增加流動性。

　　計算發(fā)現(xiàn)，江蘇全省和省本級國有資本和權(quán)益在千億元以上。

　　根據(jù)江蘇省國資委[微博]披露的數(shù)據(jù)，截至2012年末，江蘇省、市國資委[微博]控股的國有企業(yè)資產(chǎn)總額超過2.66萬億元，歸屬母公司所有者權(quán)益7505億元，同增18.5%和18.7%，其中，省本級國有企業(yè)總資產(chǎn)5918億元，歸屬母公司所有者權(quán)益達(dá)1446億元，同增6.4%和6.8%。

　　2012年，江蘇全省國有企業(yè)實現(xiàn)營業(yè)收入6440億元，同增6.98%，利潤516億元，其中省本級企業(yè)完成營業(yè)收入2508億元，同增5.865%，利潤192億元，保持平穩(wěn)。

　　21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者統(tǒng)計顯示，截止到2014年6月30日，江蘇省各級政府通過直接或間接控股，作為最終控制人的上市企業(yè)有44家上市公司，其總市值約3591.26億元，僅根據(jù)控股股東持股比例計算，江蘇省地方政府持有上市公司股權(quán)市值約為1329.15億元。

　　從江蘇省本級看，江蘇國資委直接很間接控股9家上市公司，到7月1日之前，總市值為1129.01億元，根據(jù)股東持股比例看，這些總市值為513.63億元。

　　一位審計出身的江蘇省國資委處長向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，即使是從最糟糕的情況入手，江蘇省掌握的國有資本只要些許變現(xiàn)，至少可以滿足利息的支出。

　　不過遺憾的是，納入到財政預(yù)算的國有資本經(jīng)營收入的增長非常緩慢，如2012年省級國有資本經(jīng)營收入僅完成8.09億元，2013年為9.54億元，并且2013年的總收入僅比2012年多出200萬。

　　江蘇省財政預(yù)算處人士表示，根據(jù)最新安排，2014年省級國有資本經(jīng)營收入預(yù)算安排為15.73億元，安排支出15.73億元，“近乎成倍增長”。

　　截止到2013年底，2014年和2015年江蘇負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)到期額分別為2297.45億元和1860.33億元，分別占2013年末的28.63%和23.18%；2014年和2015年政府或有債務(wù)到期額為2315.15億元和1489.53億元，分別占2013年末的30.91和19.89%。

　　結(jié)合政府負(fù)債率和近幾年的江蘇綜合財力增長指標(biāo)，可以發(fā)現(xiàn)，到2014年和2015年政府粗有償還責(zé)任債務(wù)的償債率分別為18.57%和16.54%，每年償還平均，2017年之后償還壓力將大幅下降。

　　也就是說，到2013年底，江蘇省政府性債務(wù)中48%以上債務(wù)是在2016年后開始償還。

　　一位分管土地資源的江蘇省領(lǐng)導(dǎo)對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，從江蘇各地出現(xiàn)的逾期債務(wù)率看，總體在2%以下，并且不是政府直接舉借債務(wù)逾期，主要為經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、國有控股企業(yè)和融資平臺公司等單位舉借的債務(wù)逾期。

　　按照審計算法，除去應(yīng)付未付款形成的逾期債務(wù)，2012年底江蘇省負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的逾期債務(wù)率為1.38%，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)逾期率為0.87%和2.14%，這在全國處于非常低的水準(zhǔn)。

　　還債措施：對主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行債務(wù)考核約束

　　上述江蘇省領(lǐng)導(dǎo)表示，其經(jīng)驗主要有：各級政府成立專門的政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)扎扣管理；實行嚴(yán)格的舉債審批制度；嚴(yán)控土地儲備機(jī)構(gòu)融資規(guī)模；嚴(yán)格實施債務(wù)余額控制制度等。

　　上述江蘇省領(lǐng)導(dǎo)在與21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者交流地方債時強(qiáng)調(diào)，江蘇一直高度重視政府性債務(wù)管理工作，雖總量較大，但與省份的經(jīng)濟(jì)地位相符。江蘇經(jīng)濟(jì)總量和財政收入約占全國的1/10。

　　從管控角度而言，江蘇出臺了諸多措施，在全國而言頗具代表性。

　　21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者梳理發(fā)現(xiàn)，自2012年以來，江蘇省政府就陸續(xù)出臺了《政府性債務(wù)管理暫行辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的通知》、《成立省級政府債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》以及《政府融資平臺公司管理暫行辦法》等制度，對全省政府性債務(wù)的舉借、使用和償還等方面進(jìn)行了較為嚴(yán)格的規(guī)范。

　　上述江蘇省領(lǐng)導(dǎo)表示，其經(jīng)驗主要有：各級政府成立專門的政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)扎扣管理；實行嚴(yán)格的舉債審批制度；嚴(yán)控土地儲備機(jī)構(gòu)融資規(guī)模；嚴(yán)格實施債務(wù)余額控制制度等。

　　如，從2013年起，對已經(jīng)超風(fēng)險警戒線的地區(qū)，原則上債務(wù)余額不得增加；對未超風(fēng)險警戒線的地區(qū)，要求債務(wù)余額增幅不得超過當(dāng)?shù)谿DP增幅更不能超過警戒線等。

　　其中，實行了政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，即債務(wù)考核約束機(jī)制。這要求審計部門對地方各級黨委政府的主要領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)政府性舉債以及政府投資和以政府投資為主的重大項目和管理進(jìn)行重點審計，作為干部考核、任免和獎懲的重要參考依據(jù)。

　　21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者獲悉，江蘇省財政廳為此在預(yù)算處下面特別成立了債務(wù)化解科，采取措施諸多化解存量債務(wù)，這主要集中在農(nóng)村義務(wù)教育、高校基建債務(wù)、鄉(xiāng)村債務(wù)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和基層政法機(jī)關(guān)基建債務(wù)等。

　　“省財政投入超過170億元，帶動全省化解民生類領(lǐng)域債務(wù)超過500億元。”

　　此外，江蘇還建立了償債準(zhǔn)備金制度和預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，防止還債壓力沖擊地方政府預(yù)算正常運(yùn)行，“這些通過壓縮政府三公經(jīng)費(fèi)來充實。”

　　在諸多措施中，尤其是自2013年第四季度率先于全國啟動的土地儲備融資規(guī)模控制制度，各地土儲融資規(guī)模必須由省財政廳等部門核定，從而總體上控制了土地類債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險。

　　但實際上從21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者持續(xù)了解到的情況看，江蘇地方政府性債務(wù)對土地出讓收入的依賴程度較高。

　　最根本的原因是，地方為控制債務(wù)規(guī)模以及獲得最大的效益，實際上是采用了“倒推”算法，即要舉債多少，通過出讓土地來完成總體上的平衡，但這完全依賴于土地增值和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)較大幅度的增長。

　　這也是目前地方債高速膨脹的根本所在，而押寶土地增值和經(jīng)濟(jì)成長是收益最大但也是最危險的。

　　江蘇省相關(guān)審計人士表示，江蘇全省政府性基金收入2011——2013年分別為4069.59億元、3612.37億元和5018.10億元，增幅和規(guī)模都較大，特別是其中的土地出讓收入占基金收入比例超過85%。因此，一旦房地產(chǎn)市場回調(diào)將導(dǎo)致土地出讓收入下降，導(dǎo)致依賴土地增值的舉債必定陷入困境。

　　另一個方面，目前政府支出中，不斷增加從政府基金收入的剛性計提，如在農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、保障房、農(nóng)田水利和教育資金方面的提成，以使得民生仍享受較大規(guī)模的土地出讓收益，使得政府性基金支出存在較大幅度的波動。

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