地方金融國資改革向何處去

　　上海以建設國際金融中心為戰略目標，地方政府對做大做強地方金融業有較大期望，需要一個專門機構來整合地方金融國有資產

　　江翔宇/文

　　2008年10月28日，《中華人民共和國企業國有資產法》終獲通過。值得關注的是，該法將金融國資納入調整范圍，但第76條規定“金融企業國有資產的管理與監督，法律、行政法規另有規定的，依照其規定”，這意味著對于金融國資的監管仍處于不明確狀態。

　　就地方金融國資而言，雖然體量較小，對國家整體金融業發展影響相對不大，但是由于地方金融國資對地方經濟發展的巨大作用，加之金融業準入的逐步放開，地方政府對此愈來愈重視，因此有理由相信地方金融國資亦會逐步壯大。在這種背景下，建立一種既有利于地方金融國資市場化運營，又防止金融國有資產流失的高效制度是必需的。

　　現有模式

　　“多龍治水”的國有資產管理體制已經被證明是低效率的，對于地方金融國資，也必須把以往分散的金融國資管理職能集中到一個機構。但由哪個機構來履行出資人職責并不明確，目前主要有3種模式：一是由地方財政部門履行出資人職責；二是由國資委擔任履行出資人職責的機構，如北京市、天津市、重慶市均將金融國有資產納入國資委管理；三是由其他政府部門實際履行出資人職責，如由地方金融管理服務部門實際履行出資人職責。

　　從上海來看，上海地方金融企業的國有股權較為分散，有的企業國家股和國有法人股持股家數多達幾十家，由此導致政府對金融國資的股權控制力較弱，只有上海國際集團集中控制了較大比重的地方金融企業的股權，其他股權都由國資委下屬的不同出資監管企業以及旗下子公司甚至孫公司分散持有。

　　2007年，控股上海多家地方金融企業的國有投資公司上海國際集團的股權由上海市財政局等5家單位全部劃轉給上海市國資委，而使上海國際集團成為國有獨資公司。從法律上而言，國資委是上海國際集團唯一的履行出資人職責機構，但是實際上國資委雖然持有全部股權，卻未對上海國際集團履行出資人職責，而是由上海市金融工委、金融辦在實際行使很多出資人職責。

　　雖然無論是哪個機構履行出資人職責，地方金融國資的最終所有者都是地方政府，但是在法律關系上存在問題，根據公司法，誰直接持有股權誰即為股東，享有股權(出資人權能)，即管人、管事、管資產。而上海的情況是非股東履行股東權，金融辦成為不是老板的“老板”。

　　國資法助力地方金融國資管理

　　由于目前并無地方金融國資監管的法律和行政法規規定，因此地方金融國資改革適用《企業國有資產法》。該法對地方金融國資管理模式主要有以下幾點規定：

　　首先，對履行出資人職責的機構作了靈活規定。在規定“國務院國資委和地方國資委根據本級人民政府的授權，代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責”的同時，又規定“國務院和地方人民政府根據需要，可以授權其他部門、機構代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責。”這為當前國資委以外的其他部門如財政部門、金融管理和服務部門擔當地方金融國資的履行出資人職能機構提供了法律依據。

　　第二，將出資人職能和社會公共管理職能分離。以往對國資委最大的質疑就是其既是老板又是婆婆，承擔了很多出資人(股東)不該承擔的職能。企業國有資產法將兩者分離，國資委僅是出資人，改變了以往的矛盾情況。

　　第三，對出資人職能的內容作了明確規定，防止政府對企業的不當干預。該法第12條規定履行出資人職責的機構代表本級人民政府對國家出資企業依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利。該條首先明確了只有履行出資人職責機構才能行使出資人權利，其次明確了行使權利的范圍限于出資人權利范圍，這必將減少地方政府對金融國資企業的不當干預。

　　地方金融國資管理改革向何處去

　　根據《企業國有資產法》的規定，結合地方金融國資存在的問題，地方金融國資改革可有以下幾種模式選擇：

　　一是由地方財政部門履行出資人職責。

　　2006年《財政部關于做好地方金融類企業國有資產監管工作的通知》稱，根據國務院批準的財政部“三定”規定以及中央編辦函[2003]81號的精神，財政部門是履行金融類企業國有資產監管職責的主管機構。因此財政部履行出資人職責有一定依據。但是按照企業國有資產法規定的原則，履行出資人職責的機構不能同時行使社會公共行政管理方面的職能，而財政部門主要職責就是社會公共管理職能，其不可能有足夠的精力來履行出資人職責。而其實際履行的職責，主要涉及金融國有資產的監管工作，并不涉及出資人職責的其他職能。因此筆者認為財政部門不適合承擔出資人職責。

　　二是由地方國資委行使股權。

　　由國資委作為金融國資的履行出資人職能機構，由其真正行使出資人權能。這種作法具有一定的操作性，且有利于金融國資和產業國資的融合。但是這種方法不符合一些地方的實際情況。以上海為例，上海以建設國際金融中心為戰略目標，地方政府對做大做強地方金融業有較大期望，需要一個專門機構來整合地方金融國有資產。而國資委是幾十家國資企業的出資人，工作范圍、職能已經相當龐大，再賦予其履行金融國資企業的出資人職責，可能并不利于對地方金融業的整合。

　　三是設立類似于國資委的 “金融國資委”。

　　其可直接持有金融國資企業的股權，專司履行金融國有企業的出資人職責。以改造現有機構如金融服務部門為主要途徑。以上海為例，打造金融國資委可以考慮通過改造上海市金融服務管理部門的方式。上海市金融辦目前對上海金融國資企業實際履行很多出資人職能，完全可以勝任這一職能。但其對金融國資的管理因為不直接持有股權而欠缺合法性，如果把其打造成“金融國資委”，由其持有金融國資企業的股權，便可名正言順地履行出資人職責。當然這種改造也可能會帶來類似財政部門的質疑，因為上海市金融辦目前也同時行使了不少社會公共管理職能，即將由上海市人大通過的《上海市推進國際金融中心建設條例》對金融服務部門在推進上海國際金融中心建設中賦予的很多職能，與出資人職能是完全不同的性質，這兩種職能放在一個部門行使，與企業國有資產法有一定沖突。

　　四是地方政府成立金融控股公司。

　　以上海為例，上海國際集團控股或參股大多數上海金融國資企業的股權，已經成為國有金融資本控股公司，母公司不從事具體業務，主要是通過控股子公司的形式從事銀行、信托、證券、基金、保險等金融業務，金融業務種類已經比較齊全。之前有觀點提出要將其打造為淡馬錫式的金融控股公司，一統上海金融國資，但是這種觀點也倍受質疑，如欠缺操作性，帶有較強的行政化色彩等。國有金融資本控股公司的發展方向就是一般意義上的金融控股公司，但是目前上海國際集團顯然與金融控股公司模式還有很大距離，根據國際一般標準，金融控股公司要求控股公司對下屬子公司絕對控股，而且是控股公司整體上市，如平安保險模式。我們不能否認國有資本控股公司發展為金融控股公司這一方向，但是這一模式還是存在哪個機構或部門來對金融控股公司履行出資人職責的問題。

　　金融辦與一般的行政機關有較大區別，其并無一般行政機關的行政管理職能，而主要是服務和協調職能。在目前地方金融國資管理仍處于探索完善階段的背景下，由其來履行出資人職責未嘗不可。因此建議將第三種模式和第四種模式相結合。

　　以上海為例，首先，可由地方政府依據《企業國有資產法》授權市政府金融服務部門對本市現有的主要國有金融資本控股公司履行出資人職責，由金融辦直接持有股權，按照國資委模式依照公司法對國有金融資本控股公司管人、管事、管資產。需要注意的是，這種管理應當以市場化為原則，尊重公司治理結構，尊重國有金融資本控股公司董事會的自主管理。控股公司是一個防止政府不當干預金融企業經營的隔離帶，對控股公司下屬公司的干預要嚴格限制，甚至可以實行控股公司層面的國有絕對控股下的股權多元。

　　其次，通過國有金融資本控股公司整合地方金融資源。雖然上海主要的地方金融企業均為上海市政府通過國有金融資本控股公司和大型產業集團所控股，但是大部分金融企業股權非常分散，完全依靠市場力量加以整合根本不可能。因此通過國有金融資本控股公司整合地方金融資源首先需要地方政府下定決心，積極推動。但是在整合的過程中，政府的行政力量要因勢利導，而不能強求，因此也可以再成立2、3家國有金融資本控股公司。

　　對于金融國資股權的整合，在不能實現股權轉讓時，筆者認為股權管理信托的方式是一種比較折中的方式。由持有金融企業國有法人股的企業將該股權信托給國有金融資本控股公司管理和行使，這樣國有金融資本控股公司作為受托人便實質上提高了其在金融企業的控制權，形成國有股的統一運營，有助于地方政府整合金融資源。同時這種做法是一種市場化的行為，持股企業作為股權信托人在信托關系中可以設置自益信托，因此也充分照顧到了持股企業的利益，容易被接受。

　　作者系華東政法大學經濟法專業博士研究生

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