“卡特里娜颶風”式美國教訓

　　《第一財經日報》：自上世紀70年代建立起，這個美國應急管理系統實施了30年左右，其成效如何？

　　科普內哈維：我舉兩個類似的颶風災害和截然相反的應急管理結果來說一下。

　　第一個案例是發生于1999年9月，在北卡羅來納州的“弗洛伊德”颶風，當時占全州1/3的面積都遭受了巨大水災，造成經濟損失達到數十億美元。但通過緊急事故處理系統和聯邦反應計劃，最終人員的傷亡并不多，美國海岸衛隊以及救援隊在其中發揮了巨大作用。

　　另一個案例是2005年8月末襲擊美國的5級“卡特里娜”颶風，颶風襲擊了美國的路易斯安那、密西西比、阿拉巴馬等各州。“卡特里娜”颶風帶來不同的災難，首先颶風、風暴本身就帶來災難，例如對于密西西比州的影響。然而颶風本身對于新奧爾良和路易斯安那州所帶來的影響并不僅僅是因為颶風，在颶風襲擊這兩個州后，相關政府機構覺得他們已然成功應對了“卡特里娜”颶風的襲擊，但他們采取的行動都是無效的，實際上是失敗的。

　　在有些地區，水災造成的后果非常嚴重，水深達6米，而不幸的是，當地政府、州政府、聯邦政府，沒能夠采取有效的應急措施。颶風奪走了1000多人的生命，然而隨后的次級災難——水災，則使更多民眾遭殃。更糟糕的是，由于這些政府沒有進行有效的調查，例如去調查處于高風險區域的人們，即使有些人沒有喪失生命，卻喪失了親戚、房子，不得不離開當地社區而住在臨時住所中。與此同時，由于臨時住所的安排不及時，很多人必須要等好幾個月才能夠從避難所轉到臨時住所。

　　在這之后，我們對“卡特里娜”颶風的救災工作進行了審議和調查，發現美國各級政府包括地方州和聯邦政府之間協調非常差，在聯邦政府中，某些指揮和控制機制運作得也非常不好。

　　美國式官僚主義導致應急管理機制失效

　　《第一財經日報》：為何相同的應急管理結構卻產生了截然相反的結果，您所說的協調很差的癥結在哪里？

　　科普內哈維：首先，美國目前應急管理機制的官僚層級太多。由于官僚體系的存在，在作決定時有太多的人參與，導致決策速度緩慢，在應對緊急災難時反應非常差。

　　我想之所以“弗洛伊德”颶風時是個“成功故事”，是因為那時的政府并沒有發展出后來的“多層次化官僚主義”：在“卡特里娜”颶風時，應急反應需要從當地新奧爾良的聯邦應急管理總署工作人員報告到白宮的國土安全部長，待其作出決定后，再從國土安全部長下達至國防部長，從上至下傳達到軍隊，隨后再從上而下傳導至應急反應管理機制的鏈條，這是為何在颶風爆發四天后卻沒有看到軍隊帶進水和食物并帶走傷者。

　　多層次的官僚主義讓人疑惑，究竟“誰可以作出決定”。在克林頓政府時期，如果這種事件發生，那么作出決定的人是我的“老板”，即聯邦應急管理總署署長，而聯邦應急管理總署署長則直接向克林頓總統負責。但是現在，聯邦應急管理總署轉變為向國土安全部長負責。

　　其次，在聯邦應急管理總署中，我們現在缺乏有經驗的管理者，由于退休或職位調整，現在聯邦應急管理總署實際上失去了很多人力資源。

　　應急處理要強調系統協調

　　《第一財經日報》：在國家應急處理中，需要注意的優先前提是什么？

　　科普內哈維：系統之間的協調協作。在“9·11”事件之后，美國政府就開始強調這個問題，因為在“9·11”事件中，消防隊員和警察由于系統不同，不能與對方展開溝通與對話。

　　此外，計算機IT支持也至關重要。我們必須有能力將計算機的功能同其他設施聯結在一起，對于企業和政府而言，在出現災難后，能夠很快保持他們的運營可以持續。同時我們還需要保持和建立傷亡、失蹤人口數據庫，根據失蹤人口數據庫進行相關搜救活動，同時也可以快速找到那些離散的家人。