深圳試驗田的政體改革之花

　  本報記者 陶海青

　　縱觀中國30年來的行政體制改革，每一次都不是一步到位的。深圳大部制改革同樣將需要許多年才能完成。

　　苔花如米小，也學牡丹開。

　　深圳作為試點城市，其始于2001年11月的政府體制試點改革，被認為是這次“大部制”改革的縮影。幾天前，深圳市市長許宗衡在兩會期間透露：“大部制改革，在深圳早已經進行嘗試�！�

　　對此，參與研究深圳行政體制改革方案的深圳大學公共管理教授馬敬仁在接受《財經時報》獨家采訪時也證實，在2006年，深圳就按大部制思路試水行政體制改革，政府機構已由45個縮減為35個。

　　事實上，七年前深圳受中共中央編制辦公室(以下簡稱“中編辦”)委托，準備推出深化公共行政管理體制試點改革方案時，最初的思路是“行政三分制”。也就是說，未來政府的決策部門只有決策權而沒有執行權；而執行部門只有執行權沒有決策權。監察局和審計局將作為獨立監督機構，直接向市長負責。按照大行業大部門設置政府機構，試圖徹底根除部門利益，形成一個創新制度、有效管理的“新政府體制”。

　　馬敬仁將這一改革的實施分為三個階段：第一階段，建立決策和執行分離框架；第二階段，政府決策、執行、監督三方職能和權力相對分離相互協調；第三階段，通過建立法定機構體系，完善公用事業管理、公共事業管理和社會管理以及社會服務系統，實現公共主體多元化。

　　然而，此后深圳“行政三分制”改革被證明是一波三折，改革在爭議和阻力中沉寂，最終方案被鎖進抽屜。半年后，“行政三分”這一字眼幾乎不再被官方和媒體提及。對此深圳市政府給出的答復是：方案沒有得到中編辦的最后批準。

　　“但深圳的行政體制改革并未停步。一個剛剛開始的行政改革，是無所謂成功也無所謂失敗的。在改革過程中，我們發現了許多新問題，也有過困惑，因為有些必備的條件在當時并沒有培育出來。但深圳的行政體制改革仍然沿著決策、執行、監督三項職能分離協調、三種權力相互制約的方向推進�！�3月11日，馬敬仁在接受《財經時報》采訪時說。

　　方案艱難出爐

　　“按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，繼續推進政府機構改革�！边@是2002年十六大報告中的一句話。

　　只有短短34個字。

　　但當時很少有人知道，就是這34個字，將指導一場震撼深圳的改革。

　　“這次改革將對政府管理結構、功能、運行機制等方面重新設計，因此具有‘革命’意義，它將拉開新一輪行政改革和政府管理創新的序幕�！瘪R敬仁說。

　　據了解，當時的方案主要借鑒香港和英聯邦國家行政改革辦法。但在運作機制上，引入了美國、北歐等國家經驗。方案根據大行業、大系統原則，設置大文教、大交通、大經濟、大衛生等機構，這與今天的大部制改革相近。

　　2003年1月，深圳行政體制改革方案基本定稿，并醞釀在2003年上半年全面啟動。

　　中編辦的原意是希望深圳在3個月內擬定改革方案并開始實施，但因為“行政三分制”將極大地限制官員權力，因而在政府內部受到阻力，改革一拖再拖。

　　“大的框架確定了，但在具體的政府部門設置上遇到阻力，局長們意見分歧太大。”消息靈通人士告訴記者。

　　讓局長們不滿的原因是，“行政三分制”主要涉及的是局級干部的權力和利益，有些局將被取消，局長們面臨整體“洗牌”。

　　“至少有1/5的政府機構要被砍掉�！毙姓�改革研究專家、汕頭大學法學院院長杜鋼建回憶說。

　　對機構的撤消牽動著官員們的敏感神經。不久，改革方案與現實碰撞，爭吵與異議形成聲浪。

　　一位局長曾在工作會議上憤怒地質問：“為什么撤掉我們局？”

　　“和以往的其他改革一樣，‘行政三分制’改革同樣必然涉及利益的重大調整，如何突破改革阻礙，達成妥協和共識極為重要。”馬敬仁顯得有些沉重。