國家稅務總局稅收科學研究所所長劉佐撰文，“房地產稅調節個人財產差距的作用很小，更談不上是調控”。

　　“房地產稅調節個人財產差距的作用很小，更談不上是調控”

　　國家稅務總局稅收科學研究所所長劉佐撰文談“改革開放以來房地產稅改革的回顧與展望”

　　劉佐 　　

　　中國改革開放32年來，房地產稅的改革從1986年起逐步恢復對內資企業和中國公民的房地產征稅，到“十一五”期間(2006年至2010年)實現房地產稅的內外統一，經歷了一個艱苦的發展歷程。展望“十二五”(2011年至2015年)，中國房地產稅的改革依然任重道遠。

　　歷史

　　現行房產稅1986年開征

　　為分稅制創造條件

　　根據1986年9月15日國務院發布的《中華人民共和國房產稅暫行條例》，個人所有非營業用的房產，可以免征房產稅。納稅人納稅確有困難的，可以由省級人民政府確定，定期減征或者免征房產稅。

　　中國改革開放以后的房地產稅改革始于20世紀80年代中后期。當時的背景是中國從計劃經濟轉向有計劃的商品經濟，需要通過包括房地產稅的多種稅收調節經濟和配合財政體制改革。

　　1986年9月15日，國務院發布《中華人民共和國房產稅暫行條例》，自1986年10月1日起施行。房產稅的征稅對象為位于城市、縣城、建制鎮和工礦區的房產，納稅人為房屋的產權所有人或者承典人、代管人、使用人，計稅依據分為房產原值一次減除10%至30%以后的余值和房產租金收入兩種，稅率也相應分為1.2%和12%兩種。國家機關、人民團體和軍隊自用的房產，由國家財政部門撥付事業經費的單位自用的房產，宗教寺廟、公園和名勝古跡自用的房產，個人所有非營業用的房產，經財政部門批準的其他房產，可以免征房產稅。此外，納稅人納稅確有困難的，可以由省級人民政府確定，定期減征或者免征房產稅。

　　1986年9月17日財政部稅務總局發布的《房產稅宣傳提綱》中說：征收房產稅，有利于運用稅收經濟杠桿促進房屋管理，提高房屋的使用效益，有利于控制固定資產投資規模和配合房產政策的改革，有利于調節收入，并且為實行按照稅種劃分中央財政收入和地方財政收入分級財政管理體制創造了條件。

　　1988年9月27日，國務院發布《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》，自1988年11月1日起施行。城鎮土地使用稅的征稅對象為城市、縣城、建制鎮和工礦區范圍以內的土地；納稅人為在城市、縣城、建制鎮和工礦區范圍以內使用土地的單位和個人；計稅依據為納稅人實際占用的應稅土地面積；實行有地區差別的幅度稅額標準，每平方米應稅土地的年稅額標準從0.2元到10元不等(經濟發達地區的稅額標準可以適當提高，經濟落后地區的稅額標準可以適當降低)。國家機關、人民團體和軍隊自用的土地，由國家財政部門撥付事業經費的單位自用的土地，宗教寺廟、公園和名勝古跡自用的土地，市政街道、廣場和綠化地帶等公共用地，直接用于農業、林業、牧業和漁業的生產用地，財政部規定免稅的能源、交通、水利設施用地和其他用地，可以免征城鎮土地使用稅。經批準開山填海整治的土地和改造的廢棄土地，自使用的月份起，可以免征城鎮土地使用稅5年到10年。企業辦的學校、醫院、托兒所和幼兒園，其用地能與企業其他用地明確區分的，可以比照由國家財政部門撥付事業經費的單位自用的土地免征城鎮土地使用稅。下列土地的征免稅由省級稅務機關確定：個人所有的居住房屋和院落用地，免稅單位職工家屬的宿舍用地，民政部門舉辦的安置殘疾人占一定比例的福利工廠用地，集體和個人辦的各類學校、醫院、托兒所、幼兒園用地。

　　城鎮土地使用稅暫行條例第一條開宗明義：征收城鎮土地使用稅是為了合理利用城鎮土地，調節土地級差收入，提高土地使用效益，加強土地管理。1988年11月6日國家稅務局發布的《城鎮土地使用稅宣傳提綱》中說，開征城鎮土地使用稅的主要作用是：有利于促進合理、節約使用土地；有利于企業加強經濟核算；有利于理順國家與土地使用者之間的分配關系；有利于促進地方稅體系的建立，為實行以分稅制為基礎的財政體制創造條件。

　　城市房地產稅2009年取消

　　“外資”開繳房產稅

　　2008年12月31日，國務院決定從2009年1月1日起廢止《城市房地產稅暫行條例》，按照《中華人民共和國房產稅暫行條例》對外商投資企業、外國企業和外國人征收房產稅。

　　上述關于房地產的兩個稅收條例僅適用于國營企業、集體企業、私營企業等內資企業和中國公民，不適用于外商投資企業、外國企業和外國公民。外商投資企業、外國企業和外國公民繼續按照1951年8月8日政務院發布的《城市房地產稅暫行條例》繳納城市房地產稅，外商投資企業和外國企業繼續按照各地依法制定的辦法繳納土地使用費。

　　20世紀90年代初，中國經濟從有計劃的商品經濟轉向市場經濟，房地產稅制與經濟發展不相適應的矛盾日益突出：對內、對外實行兩套稅制，稅法不統一，稅負不公平；城鎮土地使用稅的稅額標準一直沒有調整，已經明顯偏低。

　　因此，1994年12月25日國務院批轉的國家稅務總局報送的《工商稅制改革實施方案》中提出了關于改革房地產稅的要求：適當提高城鎮土地使用稅的稅額標準，擴大征收范圍，適當下放管理權限；取消對外資企業和外國人征收的城市房地產稅，統一實行房產稅。

　　但是，為了保證主要改革措施的順利出臺，適當減少震動面，上述房地產稅改革措施在1994年稅制改革中沒有出臺。

　　1996年7月3日，根據同年3月17日第八屆全國人民代表大會第四次會議批準的《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》中提出的調整地方稅制結構，健全地方稅收體系的要求，國家稅務總局印發《全國稅收發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》，其中提出要修訂房產稅和城鎮土地使用稅。

　　2003年10月14日，中國共產黨第十六屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。決定中提出：實施城鎮建設稅費改革，條件具備時對不動產開征統一規范的物業稅(筆者注：似應為房地產稅，下同)，相應取消有關收費。此后，財政部和國家稅務總局多次提出研究開征物業稅或者改革房地產稅制問題。

　　2006年3月14日，第十屆全國人民代表大會第四次會議批準《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》。綱要中提出：改革房地產稅收制度，穩步推行物業稅并相應取消有關收費。

　　同年12月31日，國務院公布《關于修改<中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例>的決定》和修改以后的《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》，自2007年1月1日起施行。此條例修改的主要內容，一是擴大了納稅人的范圍，開始對外商投資企業和外國企業征稅；二是大幅度地提高了稅額標準(每平方米應稅土地的最低稅額標準從每年0.2元提高到0.6元，最高稅額標準則從每年10元提高到30元)。

　　在國務院決定修改城鎮土地使用稅暫行條例的當日，國務院法制辦公室負責人解釋說：國務院發布上述決定是為了落實本院同年8月31日發布的《關于加強土地調控有關問題的通知》，加大對建設用地的稅收調節力度，抑制建設用地的過度擴張。

　　2008年12月31日，國務院決定從2009年1月1日起廢止《城市房地產稅暫行條例》，按照《中華人民共和國房產稅暫行條例》對外商投資企業、外國企業和外國人征收房產稅。

　　2009年1月20日，財政部、國家稅務總局有關司負責人就房產稅內外統一問題回答記者提問說：取消城市房地產稅，有利于深化稅制改革，完善社會主義市場經濟體制；有利于公平稅負，創造和諧的稅收環境；有利于稅收征管，強化依法治稅。

　　據財政部、國家稅務總局統計，2009年，全國房產稅和城鎮土地使用稅收入分別為803.7億元和921.0億元，占當年中國稅收總額59521.6億元的比重分別為1.35%和1.55%，占當年中國地方稅總額5080.3億元的比重分別為15.82%和18.13%。

　　動向

　　房地產稅改革議論不斷

　　決策層積極而謹慎

　　目前中國的稅收立法權高度集中，包括房產稅暫行條例在內的所有稅收行政法規都是國務院制定的，這些行政法規中任何條款乃至字句的修改都必須由國務院決定，任何地區都不可能超越法律規定的權限，自行制定本地區的稅收法規——即使是地方稅法規。

　　近來中國社會各界人士對于房地產稅改革的議論很多，其中中央和省級的官方表態似乎更加引人關注：

　　2010年9月30日，財政部、國家稅務總局有關負責人就房地產市場稅收政策調整答記者問時說：中國現行房產稅開征于1986年，基于當時城鎮居民收入水平普遍較低等情況，房產稅暫行條例規定個人所有非營業用的房產免征房產稅。近年來，隨著住房制度改革深化和居民收入水平提高，商品房市場日益活躍，改革和完善房產稅制度，對個人所有的住房恢復征收房產稅是必要的，既有利于調節居民收入和財富分配，也有利于健全地方稅體系，促進經濟結構調整和土地節約集約利用，引導個人合理住房消費。從國際經驗和公平、規范的角度看，房產稅應對個人所有的住房普遍征收。考慮到這項改革情況復雜，擬先在部分城市對部分個人擁有的住房進行試點，恢復征收房產稅，積累經驗以后逐步擴大到全國。這是近年來中國官方首次正式對居民住宅征收房產稅問題發表比較具體的意見。

　　同年10月18日，中國共產黨第十七屆中央委員會第五次全體會議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》，其中提出研究推進房地產稅改革。這是一個明確而謹慎的提法。

　　同年12月27日，財政部部長謝旭人在全國財政工作會議上的講話中論述“十二五”時期的稅制改革時提出重申了中共中央上述建議中關于房地產稅改革的提法，論述2011年稅收工作時則沒有提及房地產稅改革。

　　2011年1月以來，諸多媒體持續、大量報道重慶、上海兩市政府領導關于在上述兩個城市開展房產稅改革試點的消息，甚至介紹了一些改革方案的細節，在全國引起了巨大的反響。同時，比較冷靜的人們可能會提出下列3個非常關鍵的問題：

　　第一，各省、自治區和直轄市是否有權自行決定實施房產稅之類的稅制改革？回答只能是否定的。因為，目前中國的稅收立法權高度集中，包括房產稅暫行條例在內的所有稅收行政法規都是國務院制定的，這些行政法規中任何條款乃至字句的修改都必須由國務院決定，任何地區都不可能超越法律規定的權限，自行制定本地區的稅收法規——即使是地方稅法規，這種做法與大多數國家的地方稅由地方管理、房地產稅由市(縣)管理的做法是完全不同的。

　　第二，2011年1月8日，國務院發布《關于廢止和修改部分行政法規的決定》，其中將房產稅暫行條例第八條——“房產稅的征收管理，依照《中華人民共和國稅收征收管理暫行條例》的規定辦理”——中的“《中華人民共和國稅收征收管理暫行條例》”改為“《中華人民共和國稅收征收管理法》”。這一做法是否意味著國務院授權各省、自治區和直轄市可以自行決定房產稅改革？回答也只能是否定的。因為，稅收征收管理法只是一部關于稅收征收管理的程序法，并不能據此修改任何稅收實體法。況且，該法第三條已經明確規定：“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的規定執行；法律授權國務院規定的，依照國務院制定的行政法規的規定執行。”“任何機關、單位和個人不得違反法律、行政法規的規定，擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅和其他同稅收法律、行政法規相抵觸的決定。”由此可見，稅收征收管理法中并沒有授權各地自行改革稅制的規定。

　　第三，在無權自行制定本地區的稅收法規的情況下，各省、自治區和直轄市可否先行開展房產稅改革的試點？筆者認為：為了積極而穩妥地推進中國的房地產稅的改革，可以考慮允許在條件比較成熟的城市先行試點，以便為改革的全面推行探索經驗，但是這種試點必須按照法定程序操作，即應當報經國務院批準以后實施。不過，在關于重慶、上海兩市房產稅改革的諸多報道中，似乎尚未披露這方面的準確信息，如上述兩市是否已經向國務院申請先行開展房產稅改革的試點？國務院是否已經批準兩市的上述申請？

　　值得注意的是：2011年1月24日，財政部部長謝旭人在接受新華社記者采訪時再次重申了在“十二五”時期研究推進房地產稅改革的提法，但是沒有談及是否在某些城市先行開展房產稅改革的試點。

　　上述情況說明：官方特別是決策層對于房地產稅改革持積極而謹慎的態度，因為這項改革涉及的范圍比較廣，相關利益關系比較復雜，必須穩步推進。

　　現狀

　　稅權集中、稅制陳舊

　　轉讓租賃環節稅負偏重

　　對房產租金征收的房產稅和營業稅計稅依據相同，一筆房租收入要同時征收房產稅和營業稅，租賃雙方還要按照與此相關的租賃合同所載金額分別繳納印花稅，稅基重疊嚴重，總體稅負過重。

　　筆者認為中國現行房地產稅存在的主要問題是：稅權比較集中，稅制比較陳舊，稅基、稅率和稅負不夠合理，相關稅費比較龐雜。

　　(一)稅權比較集中

　　與外國普遍將房地產稅作為完全的地方稅的做法不同，中國名義上將房地產稅列為地方稅，但是所有房地產稅的立法權都集中在中央，而且各個稅種的征稅對象、納稅人、計稅依據、稅率、減免稅等稅制基本要素的調整權也絕大部分集中在中央，從而不利于地方因地制宜地通過房地產稅增加財政收入和調節經濟，也不利于房地產稅的完善。

　　(二)稅制比較陳舊

　　隨著中國改革開放的逐步深入，中國的經濟體制已經初步實現了從計劃經濟到市場經濟的轉變。然而，中國的房地產稅還是經濟轉軌時期的過渡性產物，雖然20多年來有所改進，但是變化不大，已經不能適應市場經濟發展的需要：在房地產市場逐步形成，內外統一，城鄉統一，交易方式多樣，各種收益增多，房地產價格持續快速上漲的情況下，繼續實行城鄉有別的房地產稅；在城鎮按照房產原值征收房產稅，按照使用土地稅面積征收土地使用稅，既不利于統一城鄉稅制和平衡稅負，也不能按照量能負擔的原則適當增加地方的稅收收入和更好地調節經濟。

　　(三)稅基、稅率和稅負不夠合理

　　1.對房產租金征收的房產稅和營業稅計稅依據相同，一筆房租收入要同時征收房產稅和營業稅，租賃雙方還要按照與此相關的租賃合同所載金額分別繳納印花稅，稅基重疊嚴重，總體稅負過重。

　　2.房產稅按照租金征收的部分適用稅率為12%，這樣的高稅率是中國在房地產公有制為主體、幾乎沒有房地產市場的時代，為了限制房產出租和調節少量私人房產主的房租收入設計的；城鎮土地使用稅各類地區的最高稅額標準與現實的地租和各種土地收費水平相比則明顯偏低，這樣的稅率和稅額標準已經不能適應目前房地產市場發展的狀況。

　　3.經營用的房地產征稅，自有居住用的房地產不征稅；城鎮企業的房地產征稅，農村企業的房地產不征稅；對高檔乃至豪華的房地產也沒有必要的稅收調節措施，稅負明顯不公平。

　　(四)相關稅費比較復雜

　　除了房產稅和城鎮土地使用稅以外，中國與房地產相關的主要稅收還有：對占用的耕地征收的耕地占用稅，對房地產轉讓、租賃征收的營業稅和隨營業稅附征的城市維護建設稅以及具有附加稅性質的教育費附加，對被轉移的土地、房屋權屬征收的契稅，對房地產轉讓、租賃合同征收的印花稅，對轉讓房地產的增值額征收的土地增值稅，對轉讓房地產的所得額征收的企業所得稅和個人所得稅。其中，有的稅種是經濟轉軌時期的產物，已經不符合目前市場經濟發展的狀況，如類似行政罰款耕地占用稅；有些稅種的設置不符合目前各國通行的做法，如城市維護建設稅、土地增值稅和契稅。

　　總的來看，房地產轉讓、租賃環節稅負偏重，不利于促進房地產交易的擴大；房地產持有、使用環節稅負偏輕，不利于促進房地產資源的合理利用。例如：企業出租房產的租金收入要負擔17%(12%+5%=17%)的房產稅和營業稅，而自用房產繳納的房產稅最多僅為房產原值的1.08%[(1-10%)×1.2%=1.08%]；出售房產要繳納營業稅、城市維護建設稅、印花稅、土地增值稅和企業所得稅或者個人所得稅；購買房產要繳納契稅和印花稅。

　　另一方面，中國各級政府和有關部門在房地產方面的各種收費很多(據財政部統計，2009年，全國土地出讓收入多達14239.7億元，相當于全國稅收收入的23.9%)，管理方面的問題也不少，不僅加重了納稅人的經濟負擔，而且對稅收、財政乃至執政黨和政府的形象都產生了很不利的影響。

　　建議

　　大城市適用稅率從高

　　豪宅可適當加成征稅

　　我難以贊同按照住房的面積、套數征收房地產稅的主張，因為這些主張在操作的時候很容易引起嚴重的分歧，例如地點偏僻的大房子可能價格偏低，多套住房由于其面積小、建筑陳舊等原因也不一定很值錢，這類主張似乎也不符合各國通行的做法。

　　“十二五”時期中國房地產稅改革的出發點應當是：鼓勵房地產業和房地產市場的發展，合理開發利用房地產資源，保障民生，符合財政管理體制改革和稅制改革的總體目標，規范相關稅費關系，兼顧國家、企業、個人的利益和中央、地方的利益，以人為本。

　　(一)簡化稅制

　　可以逐步將現行的房產稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、契稅和房地產方面的某些合理的、具有稅收性質的政府收費合并為統一的、與各國普遍開征的房地產稅基本一致的房地產稅，將城市維護建設稅和印花稅并入增值稅、消費稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅和房地產稅，將土地增值稅并入企業所得稅、個人所得稅和房地產稅，并取消房地產方面的不合理的政府收費。通過上述簡化措施，不僅可以減少與房地產有關的稅收和收費的數量，減輕納稅人的經濟負擔，改善納稅人與執政黨和政府的關系，而且可以優化稅負結構，即減少房地產轉讓、出租環節的稅收，增加房地產持有、使用環節的稅收。

　　(二)合理調整稅基和稅率

　　1.房地產稅的征稅范圍可以逐步擴大到個人住宅和農村地區，并按照房地產的評估值征收。同時，通過規定適當的免稅項目和免征額(價值或者面積)的方法將低收入階層排除在納稅人以外。我難以贊同按照住房的面積、套數征收房地產稅的主張，因為這些主張在操作的時候很容易引起嚴重的分歧(例如：地點偏僻的大房子可能價格偏低，多套住房由于其面積小、建筑陳舊等原因也不一定很值錢)，似乎也不符合各國通行的做法。

　　2.房地產稅的稅率可以根據不同地區、不同類型的房地產分別設計，由各地在規定的幅度以內掌握，如中小城市房地產的適用稅率可以適當從低，大城市房地產的適用稅率可以適當從高；普通住宅的適用稅率可以適當從低，高檔住宅和生產、經營用房地產的適用稅率可以適當從高，豪華住宅和高爾夫球場之類還可以適當加成征稅。我難以贊同征收“住房消費稅”的主張，因為消費稅通常是對特定的消費品和消費行為征收的，不適用于房地產，其他國家似乎也無此類做法。

　　在設計稅基和稅率的時候，應當兼顧納稅人的負擔能力和財政收支的需要、中央政府與地方政府的財政收支，并參考其他國家、特別是發展中國家、周邊國家同類稅收的做法。

　　(三)適當下放稅權

　　應當將房地產稅作為中國地方稅的主體稅種加以精心培育，使之隨著經濟的發展逐步成為市(縣)政府稅收收入的主要來源，并且在全國統一稅制的前提下賦予地方政府較大的管理權限(包括征稅對象、納稅人、計稅依據、稅率、減免稅等稅制基本要素的適當調整)，以適應國家之大，各地經濟發展水平不同的實際情況，促使地方因地制宜地通過此稅增加財政收入和調節經濟。

　　(四)逐步推進

　　房地產稅涉及大量城鄉企業、其他單位和個人，房地產登記、房地產價值評估和新的房地產稅征收制度的建立和完善也需要一個過程，所以房地產稅的改革也應當逐步推進。可以考慮先從大城市起步，取得經驗以后在中小城市推廣；也可以考慮選擇一些大、中、小城市同時試點，取得經驗以后在同類城市推廣。

　　(五)加強征收管理

　　加強房地產稅的征收管理，堵塞漏洞，減少稅收流失。為此，稅務機關要加快完善有關管理制度和信息化建設的步伐，并加強與各有關部門的工作配合。

　　通過上述措施，可以進一步完善中國的房地產稅制度，加強房地產稅管理，從而適當擴大房地產稅收入的規模，提高房地產稅收入占地方稅收收入和全國稅收收入的比重，更好地發揮房地產稅的職能作用。

　　這里似乎有必要強調：根據房地產稅的財產稅、地方稅性質，以及外國的經驗和中國的實踐，房地產稅的稅基不大，收入不多，地方差異明顯，主要作用是適當籌集地方財政收入用于地方建設，對于調節個人財產差距的作用很小，更談不上宏觀經濟調控功能。

　　(作者原注：資料來源“全國人民代表大會常務委員會、國務院、財政部和國家稅務總局網站”。標題、小標題和摘要為編者所加。)