存款保險修成正果

　　文/《財經國家周刊》記者 宋怡青 聶歐

　　存款保險制度的建立要與相關制度的改革同步推進，單獨依靠建立存款保險制度而不推進配套改革，就不能發揮預期的作用，甚至產生新的問題。

　　存款保險制度終于迎來了落地的時刻。

　　3月31日，國務院公布《存款保險條例》(下稱《條例》)，將于2015年5月1日正式施行。此前，人民銀行[微博]曾于2014年發布過《存款保險條例(征求意見稿)》。《條例》與其相比，無過多改動，僅對個別條款和字眼進行了明晰。

　　“從2014年上半年開始，我們就已經為存保的施行作準備工作，包括本地區金融機構的風險評估、壓力測試等等。” 中國人民銀行[微博]地方分行的一位負責人對《財經國家周刊》記者透露。

　　中國的存款保險制度從提出至今，已經歷22年。一位參與存款保險制度制定的人士表示，此前央行[微博]曾經研究過多個國家的存款保險制度，設計了近乎“完美”的方案，但是由于跟中國的金融現實不符合，最終選擇了簡單起步，后續完善。

　　如何解決央行與銀監會在監管權限上的重疊？如何準確施行差別費率，杜絕權力尋租？如何填補配套制度體系和監管措施的空白？這都需要后續不斷推進改革和完善。

　　起步

　　國務院總理李克強在2015年政府工作報告中提出要“推出存款保險制度”，這被認為今年金融改革明確推進的要點。

　　所謂存款保險制度，是指銀行等存款類金融機構按照一定比例標準向特定機構繳納一定保險金，當發生危機時，由存款保險機構通過資金援助等方式來保障其清償能力的一項制度。

　　業內普遍認為，存款保險制度的建立對于打破剛性兌付、建立金融機構的市場退出機制、促進商業銀行形成一定的市場約束有積極意義。

　　我國從1993年正式提出存保概念，就方案制定幾易其稿。終于在2014年11月30日，央行、國務院法制辦就《存款保險條例(草案)》公開向社會征求意見。

　　“草案征求意見時，決策層就認為推出存保的時機已經成熟。”前述權威人士表示。

　　存款保險由誰來負責管理一直是一個亟待明確的焦點。《條例》提出，存款保險基金管理機構將由國務院決定，其主要職能包括制定和調整存款保險費率標準，報國務院批準；確定各投保機構的適用費率；管理和運用存款保險基金等等。

　　《財經國家周刊》記者了解到，存款保險暫時不設立獨立的公司，而是由央行下屬的金融穩定局管理，“兩塊牌子，一套人馬”。待時機成熟，再考慮設立獨立的存款保險公司。

　　“即便是獨立的公司，也應該像外管局一樣，是央行下屬部門。因為存款保險是金融機構出現流動性風險時候的第一道防線。”前述地方央行負責人表示，存款保險作為風險防范工具，可以跟央行其他的宏觀調控、審慎調控的工具結合起來，其使用無論是從效率還是效果上都會好得多。“如果完全獨立，其功能有可能會被抑制，或者說有可能被弱化。”

　　存款保險的保費跟存款準備金有著根本差別。存款準備金是商業銀行交到央行的資產，但是還體現在銀行的資產負債表中。而存款保險的保費卻是實實在在的支出。由于保費繳納關系到經營成本，費率究竟該如何設定是相關金融機構比較關心的問題。

　　《條例》中規定，存款保險費率由基準費率和風險差別費率構成。費率標準由存款保險基金管理機構根據經濟金融發展狀況、存款結構情況以及存款保險基金的累積水平等因素制定和調整。

　　央行副行長潘功勝在“兩會”期間曾對《財經國家周刊》記者透露，“在開局起步時候實行單一費率，所有存款機構費率相同，但是會很快過渡到差別費率，根據存款保險的風險水平，對不同存款機構執行不同的費率水平。”

　　“根據測算，初始的實繳費率大體在0.015%？0.02%之間。”前述權威人士透露。

　　央行數據顯示，中國銀行業2014年三季度的存款余額為112.7萬億元，據此規模匡算，存款保險基金起步規模每年約在170億？220億元之間。

　　針對差別費率如何落地的問題，記者了解到，2014年上半年，時任央行副行長的劉士余曾帶領多位司局級官員到臺灣考察存款保險制度。此后，央行就借鑒臺灣差別費率的具體做法，來進一步制定操作細節。

　　具體來說，央行擬將銀行機構的差別費率，以資本充足率和風險評級兩個考核因素來評定，多層次、多級別考核。首先，依據資本充足率高低分出三個級別，資本充足率越低則繳納保費越高；然后，依據風險評估結果將分為四級，最終在從兩種維度給出綜合評級。

　　后續

　　中國人民銀行[微博]研究局局長陸磊曾表示，存款保險制度的建設必須堅持對問題銀行動態監測和重組原則。就像保險公司與被保險人的關系一樣，存款保險一旦確立，即成為存款類金融機構的利益相關體。存款類金融機構的任何負面信息、行為和經營績效，都有可能演化為保險賠付。

　　因此，存款保險具有對存款類金融機構實施定期“體檢”、收購與承接、在線修復等市場化專業化處置工具功能，通過規范手段促成運營良好的銀行收購問題銀行資產、承接其存款，確保經營不關門、關鍵服務不中斷，有利于有效降低處置成本，縮短處置時間。

　　但是央行這種著眼于出險銀行的早期糾正和事前救助，勢必會觸及銀監會監管權限，動了別人的“奶酪”。這也曾是存保制度難產的關鍵。

　　“其實施行起來，二者的監管著眼點還是有很大差別的。”相關部門負責人解釋稱，銀監會可能注重銀行具體的產品風險，業務的結構性風險；而央行則看重宏觀趨勢，整體風險。

　　他還進一步表示，雖然央行很少現場監管檢查，但是通過現有的支付結算系統、征信系統、金融穩定系統等，可以對銀行的整體經營狀況有個全面的了解，對風險狀況達到總體的評估。

　　根據《條例》，我國存保采取的保險方式為限額全保，即存款額50萬元以下的賬戶全額保險，包括企業賬戶和個人賬戶。

　　央行數據顯示，這可以為99.6%的居民和企業存款人提供了100%的存款保護，相當于2014年人均GDP的9倍。

　　但是，前述央行司局級官員稱，央行目前憂慮小銀行存款“搬家”的現象。小銀行常是借助人脈關系拉大戶存款，50萬元以上的儲戶占了總存款的80%，即存款中80%的儲戶都是高額存款。一旦存保落地，這類大額存款客戶勢必會選擇更為安全可靠的大銀行，“存款搬家”加上金融脫媒、互聯網金融沖擊和產品同質化，最終“死在沙灘上”的還是根基不牢、風控不力的小銀行。

　　換言之，如果大批城商行、農商行和村鎮銀行面臨倒閉，那么整個金融系統會受到嚴重影響。“這與實施存款保險的初衷是相悖離的。”

　　配套

　　金融機構通過繳納存款保險，對自身經營行為所構成的風險和損失負責，改變了全民買單的不公平性。對于打破剛性兌付、建立金融機構的市場退出機制、促進商業銀行形成一定的市場約束有積極意義。

　　“存款保險制度對單體金融機構風險處置有一定作用，但是對整體系統風險的防范還需要其他配套措施。” 上海銀監局局長廖岷對《財經國家周刊》記者表示，譬如推出金融機構破產條例，對于風險機構的處置提供法律依據。

　　他強調稱，這一套制度的建立，包括大型銀行的生前遺囑等，對于中國金融改革的深化、市場體系的完善非常重要。

　　存款保險落地也亟須細則指導。“央行如何對銀行安全性、流動性和自我風險覆蓋能力的定量評估，如何根據銀行風險和兌付能力的演變實施動態調整費率，都還需要摸索。這也是存保施行后給我們帶來的最大壓力。”前述央行地方分行負責人表示。

　　他也坦陳，因為存保配套制度體系和監管措施的空白，如何保證銀行風險評估的客觀性和可行性是個難題。“如何評定風險或許未來還將出臺相關細則予以彌補。”

　　另外，記者還了解到，臺灣的存款保險保費有封頂，是銀行業存款的2%，如果存款保險金高于封頂，則商業銀行可以暫時不交存款保險保費。

　　“央行已經考慮在后續制度中完善這一細節。但是我們的存款保險基金還需要積攢很長一段時間才能達到目標額度。”前述央行地方分行負責人說。

　　此外，一位接近央行的人士也表示，存款保險制度的建立要與相關制度的改革同步推進，單獨依靠存款保險制度的建立而不推進配套改革并不一定能夠發揮預期的作用，甚至可能產生新的問題。

　　譬如，建立存款保險制度后，還需要法律法規相應明確存款保險理賠與中央銀行再貸款的范圍，并明確再貸款不能納入存款保險理賠的范圍，以防止政府和中央銀行向存款保險機構轉移風險。

　　存款保險的施行，還涉及配套的法律制度修改。按照國際慣例，納入存款保險理賠范圍的存款人在存款機構破產清算時應該是平等的，但現行的《商業銀行法》規定，商業銀行破產、終止清算時應當優先支付個人儲蓄存款的本金和利息。