金融改革四大難

　　文/《財經國家周刊》記者 聶歐 宋怡青

　　金融改革操刀者面臨著諸多難題，在當前政經生態設定的一系列約束條件下，正經歷多空激辯、利弊權衡的艱難求解。

　　愈久彌"艱"的金融改革，今年有望大面積開花結果。

　　3月31日，國務院公布《存款保險條例》，將于2015年5月1日起正式實施。根據今年3月中央政府工作報告和國務院總理李克強、央行[微博]行長周小川的答記者問等權威來源，民營銀行的開設將"不設限額"，利率市場化正在啃最后一塊硬骨頭，互聯網金融監管意見即將出臺？?

　　金融改革牽一發而動全身，其旨向是服務實體經濟，其底線是不發生系統性、區域性金融風險。在此區間內，多項具體改革正推進。

　　盡管決策層已下定決心，但錯綜復雜的金融改革仍面臨種種技術和利益上的難題：

　　比如，金融系統基礎設施匱乏，利率改革只差臨門一腳但基準利率卻懸而未決，市場軟硬件設施如何跟得上民間金融創新？

　　再如，兼顧改革效率與風險管控，央行將如何從"三角困境"中脫身？

　　又如，金融混業大勢與現有分業監管體制、機制日漸背離，監管面臨空前挑戰，且部委之間和央地之間權責邊界又該如何界定？

　　還如，"一帶一路"國家戰略在前，政策性金融機構仍職權不清，如何算清"政治賬"和"經濟賬"？

　　這些難題，正在當前政經生態的一系列約束條件下經歷著多空激辯、利弊權衡、艱難求解。如同國務院發展研究中心對外經濟研究部部長張小濟對《財經國家周刊》所言，改革必然有陣痛，但不改革將承受更大的損失，"不去嘗試，就永遠不會成功"。

　　金融基礎設施何時補位？

　　一位陳姓投資人，去年因為投資常州市中小企業集合債券而被"套牢"，可能血本無歸。

　　他坦言，投資時雖然明白高風險伴隨高收益的簡單道理，但自己不太懂如何判斷風險，全憑經驗，而且，"有政府批準和擔保公司代償，我的本息一分錢都不能少。"

　　眼下，由于金融機構、投資者乃至企業自身均很難準確評估收益和風險，不但易導致風險潛藏累積，市場活力上不去，還倒逼政府部門對部分金融產品隱性背書，剛性兌付的神話始終難破--利率改革的深化，讓金融市場基礎設施的缺失逐漸變得刺眼。

　　"缺失的是基準利率，即最重要的基礎設施之一。"上海銀監局局長廖岷告訴《財經國家周刊》記者，市場參與者可用與基準利率的價差來衡量金融產品的風險、收益。

　　浦發銀行行長朱玉辰也指出，從銀行角度看，利率市場化改革已較為深入，除存款利率上限尚受管制外，其他已全部放開。接下去，改革重點將是選定基準利率--這一整個金融市場利率體系中處于核心地位、起基礎性作用的"錨"。

　　金融基礎設施的缺失，卻還不僅僅是基準利率。

　　3月，李克強總理在政府工作報告指出，要靈活運用貨幣政策工具，加大對經濟社會發展薄弱環節的支持力度。其中，小微企業乃重中之重。這就牽扯出另兩個難題--改變融資難、融資貴現狀的動產金融發展，以及全社會征信體系建設。

　　以動產金融來擴大企業融資抵押、質押的范圍已是大勢所趨，但頂層設計上仍然存在較多不確定性。對現有融資規則的改革，亦遭遇瓶頸。

　　今年1月，央行發布《關于做好個人征信業務準備工作的通知》，要求芝麻信用管理有限公司、騰訊征信有限公司等八家民間征信機構做好接入個人征信業務的準備工作。但問題在于，其數據質量、安全規范如何符合央行征信系統要求？央行又該如何對未來征信市場設立門檻和監管框架？

　　"阿里的螞蟻金服集團開始進軍農村金融了。"有央行人士表示，征信系統的基礎建設尚處鋪陳階段，電商平臺的大數據分析是否足以用于信用評級和放貸？電商真的能全面掌控個人負債總水平等核心要素嗎？阿里究竟能多大程度改善農村金融的供給面？

　　更為關鍵的是，"BAT"等互聯網企業的數據采集涉嫌侵犯公眾隱私，歐洲各國均對此有嚴格規定，但中國的立法何時跟上且由誰負責，恐怕非央行一己之力。

　　基準利率、動產金融和征信體系等基礎設施的滯后，制約了整個金融改革進程。十八屆三中全會《決定》指出，要"加強金融基礎設施建設，保障金融市場安全高效運行和整體穩定"。

　　去年11月，財政部首次發布了一、三、五、七、十年等關鍵期限國債及其收益率曲線，就意在完善利率市場化環境下的基準利率體系。

　　但一位中債登的內部人士評價，現有國債收益率曲線仍很難充分定價，不少投資者不懂也不敢輕易依據其進行判斷，市場教育還差得很遠。

　　他進一步表示，央行、財政部、證監會[微博]等部委手中均各自管轄一部分可參考利率，在發行規則、規模和管理辦法上各執一辭，造成了金融市場的割據和資金流通不暢，最終受害者卻是實體經濟。

　　在推動動產金融方面，去年，央行在山東、廣東試點信貸資產質押，建立內部評級數據庫，讓銀行以優質存量信貸資產質押以獲得央行再貸款，盤活存量信貸。與此同時，天津亦開始試點動產權屬統一登記制度。但是，如何以現有的應收賬款登記系統和融資租賃登記系統為基礎來創新，成為一大技術性障礙。并且，如何厘清抵押品權屬關系，以及如何在傳統信貸上做到突破，或者嘗試發揮非銀機構的作用，都是難題。

　　"試點工作剛開始，頭緒太多，尚需大量的嘗試。"一位央行調查統計司人士稱。當下，各地的融資難題已由小微企業向大中型企業蔓延，動產金融這一新的"舶來品"，發揮效用還待時日。

　　在征信體系建設方面，3月18日，人民銀行[微博]副行長潘功勝在央行調查統計工作會議上表示，央行正在建立完善影子銀行、互聯網金融統計監測體系，以及構建企業融資成本變動監測體系。

　　據悉，這幾大監測體系的建立，將逐步實現全國金融業綜合統計"一本賬"的目標，總攬金融信息和大量非金融信息，形成全國范圍的"金融大數據庫"。但是，僅僅建立影子銀行監測系統，就已耗費了近兩年時間。

　　問題的解決非一日之功，但畢竟已經上路。

　　改革效率與風險如何拿捏？

　　允許個案性金融風險的發生，守住不發生系統性、區域性金融風險的底線，是李克強總理在今年兩會答記者會上的表態。

　　在當前宏觀經濟增速換擋和實體企業面臨困境的約束條件下，浙江、江蘇、廣東等地的金融風險和地方債務風險積聚，致使金融系統面臨一定程度上的不確定性。利率改革等又進入攻堅階段，傳統金融機構將同時面臨金融脫媒、利差收窄和風險積聚等多層次挑戰。

　　改革不容回頭，進一步推動改革也是共識，但在風險底線硬杠杠之上，具體改什么、如何改，有關部門、專家學者意見不盡一致。

　　以資本項目開放為例：央行調查統計司司長盛松成主張盡快放開，中國社科院學部委員余永定則建議謹慎推進，而北大[微博]教授林毅夫則態度鮮明地反對在當前條件下開放資本項目。類似爭論，也發生在利率市場化、機構準入的步驟和速度等問題上。

　　北京大學國家發展研究院教授黃益平[微博]認為，任何改革均同時具有成本和效益�；貓蟪�過成本就應繼續改革，反之則最好停步或緩步。在對十八屆三中全會《決定》中提及的金融改革措施做了詳細量化后，他給出了改革對中國經濟的具體影響：

　　首先，金融改革將最終可能令GDP增速提升0.7~1.4個百分點，其一方面讓資金從效率低的企業流向效率高的企業，改善總體資金利用效率；另一方面，資金利用效率高的企業往往生產率增長較快，整體經濟增速提高。

　　但資本在配置過程中，不同的企業或萎縮、或擴張，兩者之間存在明顯的時間差，可能造成一系列經濟與社會問題，付出改革成本。

　　其次，金融改革很可能將實際貸款利率顯著推高2.7~5.1個百分點。這對于實體經濟融資的利弊，還要視改革力度和監管質量而定。

　　并且，改革可能致使相當于20%的GDP的資本凈流入，但證券投資資本卻會出現相當于GDP的7.9%~11.5%的資本凈流出。

　　"國際貨幣基金組織[微博](IMF[微博])持有不同意見。"一位前IMF研究人士稱，中國資本項目開放的后果，將是規模可達GDP中4~8%的資本凈流出，因而必須審慎改革。

　　一些新興市場國家的經歷也表明，即便改革深化之后出現大規模資本凈流入，這種資本流入雖在短期內支持經濟增長甚至促成資產泡沫，但未來一旦資本流向逆轉，可能釀成危機。

　　黃益平進一步表示，金融改革還可能將貨幣危機和銀行危機概率提高8~22個百分點，"目前的風險還能由政府兜底，但如果銀行壞賬不斷發展，總有政府兜不住的一天"。

　　很明顯，僅利率市場化一項改革，就可能因銀行貸款利率大幅上升而造成部分企業嚴重的財務困難，甚至出現強制性去產能，導致嚴重后果。

　　可見，改革除了需要壯士斷腕的決心和魄力，還要有過人的智慧，金融改革尤其如此。

　　對現有監管的空前挑戰？

　　銀監會原副主席蔡鍔生對《財經國家周刊》記者表示，既要保證改革效率又要規避風險，利率改革、匯率改革等一攬子措施就不能完全割裂開，要在推進中有效搭配，減少沖擊力度。

　　然而，這涉及兩大難題：一是相關部委的現有人員結構將面臨調整，二是部際協調如何切實有效。

　　十八屆三中全會《決定》指出，要"落實金融監管改革措施和穩健標準，完善監管協調機制，界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任"。這對于"一行三會"來說，均是一場大考。

　　例如，基準利率的選定就應完全交由市場，摒棄央行大包大攬的慣常做法。由此，必然要求央行從數量型、行政性直接調控，向價格型、經濟性間接調控轉變，觸及到現有的貨幣政策框架結構調整，要求其從調控手段、效果和貨幣政策傳導方式等方方面面"動刀"。

　　一位央行地方分支負責人透露，早年交通不便，為防止民眾取現擠兌，央行通常將司庫鋪設到了縣區這一行政級別，全國主要市縣都因此派駐了物力、人力。但現如今，跨省高速大多僅數小時路程，很大一批老機構已無存在必要。

　　央行副行長、國家外匯管理局局長易綱在今年全國兩會期間接受《財經國家周刊》記者專訪時也提到，外管局主動實施簡政放權，僅在貨物貿易外匯管理改革上就廢止了123個規范性文件。總局近年宣布廢止和失效規范性文件超過700件，削減幅度超過六成；分局則由上萬件削減為160余件。

　　"央行大量機構都另設了地方分支，簡政放權是否也該對人員、規模和結構進行調整？"前述央行地方分支負責人如是提議。

　　受訪專家建議，守住區域性風險底線有待建立完善的風險分擔機制--捋順中央和地方的監管邊界，建立雙層監管模式，中央金融監管部門與地方金融辦等非監管機構切實發揮起協同效應。

　　關于部際協調，根據《中國人民銀行[微博]法》第30條規定，央行須承擔維持金融體系穩定、保障健康運行的任務，而《商業銀行監督管理法》又規定了銀監會的審慎監管工作。在受訪專家者看來，無論從組織機構還是政策工具，央行和銀監會都應該以宏觀審慎監管框架來對金融穩定負責。

　　銀監會具有運用資本金、撥備、貸款成數、風險指示等措施監管商業銀行的職責，央行也要用貸款額度、窗口指導等管控商業銀行風險，且兩者都對銀行進行壓力測試。在業內人士看來，這其中或有重復甚至矛盾之處。

　　黃益平撰文指出，分業監管的重大缺陷即缺乏有效協調，分工、責權不明確，易造成或者重復監管、或者監管空白，甚至有些監管措施相互矛盾。而且，這樣的體系很難適應日益增多的交叉業務與交叉投資。因此，當務之急是建立高層次的國家金融穩定委員會。

　　2013年8月，經國務院同意，央行牽頭組成金融監管協調部際聯席會議。但北京大學教授曹鳳歧等專家認為，聯席會議是非常設機構，"一行三會"同為正部級機構，協調效果有限。他建議，成立一個具有政府管理職能的"中國金融監督管理委員會"，與中央銀行組成"一行一會"監管體系。

　　"政治賬"和"經濟賬"怎么算？

　　近月，央行頻繁人事變動。其中，原副行長胡曉煉調任進出口銀行董事長，行長助理金琦出任絲路基金董事長。

　　顯然，"一帶一路"亟需一位負全責、扛大旗的人來運營絲路基金；而長期分管貨幣政策的胡曉煉執掌進出口銀行，也切中政策性銀行改制這一年度大戲。

　　"中國過去一些對外政策，停留于'金主'身份。"商務部一位司局級官員告訴《財經國家周刊》，政策性銀行在外放出巨量貸款，有時連本金都難以收回。

　　例如，2010年啟動的中國-老撾鐵路項目曾是泛亞鐵路規劃的重點，2011年傳聞項目被取消后，2012年又傳出中國給予這一70億美元項目提供融資的消息。但雙方至今仍未敲定具體方案，政策性銀行的錢就此擱置。

　　"五年拿不出談判結果，并非個例。"該官員表示，政策性銀行的國際業務也因此很難平賬。

　　近期，記者從中鐵建一位常駐南非的工程師處獲悉，多年前在中國巨額援助性貸款幫助下，南非某鐵路項目成功修建。但眼下，該鐵路由于路線規劃等多種因素幾乎廢棄，軌道狀況差且客車正點率僅約10%，去年全線事故數達380多起，資產負債率超過80%。迄今，還在虧空中國某政策性銀行的錢。

　　一位國開行人士透露，"以內補外"是常事，眼下的發債成本時常高達約6%，"政治賬"和"經濟賬"很難平衡。并且，開行多年來被指"搶商業銀行飯碗"，背著既不能虧空又不能商業化的監管紅線，左右為難。

　　規模擴張相對較慢的中國進出口銀行，2008年之前有過十多年的凈虧損狀態，不良率曾高達6%左右。其支持政策性業務的優惠貸款利率通常僅約3%，有時甚至低于發債融資成本，利差也比商業銀行平均利差低0.5個百分點以上，嚴重倒掛。

　　剛剛卸任中國進出口銀行董事長、行長的李若谷接受《財經國家周刊》專訪時透露，自己上任的第二年(2006年)，就提出了向國際經濟合作銀行轉型的戰略構想，以自營性業務盈利來彌補政策性業務虧損，力求保本微利。

　　"單邊援助的時代應該過去了，不能再做賠本買賣。"前述國開行人士指出，無論絲路基金、亞投行或金磚銀行，對外投資都應實現保本微利。"十八屆三中全會《決定》提出了政策性金融機構改革，或能給出一條路來"。

　　去年9月，同為三家政策性銀行之一的農業發展銀行，其改革方案獲國務院批準通過。該方案包括了資本金補充機制、強化政策性、完善公司治理結構、解決農發行政策性業務掛賬等一系列老問題。其中，農發行近3000億元政策性業務的歷史掛賬，將延續此前工行、農行與財政部共管賬戶的方式，以利潤償還、財政補貼等方式逐年化解。

　　3月28日，國開行董事長胡懷邦表示，目前政府已經通過了國開行深化改革方案。在中國從吸引外資變為"走出去"的凈投資國之際，中國金融機構的"經濟賬"和"政治賬"，有望算得清了。