南水北調成敗在“三先三后”

　　3月5日，國務院總理李克強在作政府工作報告時說，經過多年努力，南水北調中線一期工程正式通水，惠及沿線億萬群眾。

　　2014年12月12日，歷時12年建設的南水北調中線一期工程正式通水，東線一期工程已于2013年11月正式通水。

　　中國水資源分布極不平衡，黃淮海流域的人口、經濟總量占到全國的35%，水資源量卻僅占7.2%。南水北調工程全部竣工后，年調水量將達到448億立方米，相當于黃河的水量。規劃的東、中、西線干線總長度達4350公里，和黑龍江差不多。南水北調工程主要解決我國北方地區的水資源短缺問題，當時規劃區的人口4.38億，相當于美國和日本的人口總和。

　　如今，長江水掉頭向北，過江都、出陶岔、穿黃河，一路向北奔涌近三千里。如何評價目前工程建設取得的階段性成果，北方地區水資源短缺的局面能否發生根本性改變，如何確保工程效益得以充分發揮，《財經國家周刊》記者日前專訪了國務院南水北調工程建設委員會辦公室主任鄂竟平。

　　工程建設之艱辛

　　《財經國家周刊》：南水北調中線一期工程已經正式通水，目前沿線京、津、冀、豫四省(市)都已成功接水，廣大北京市民已經喝上來自1000多公里外丹江口水庫的水。請你介紹一下目前的工作進展。

　　鄂竟平：總結起來，就是四個字：來之不易。

　　首先，整個工程規劃論證長達半個世紀，50年漫長的前期研究，可以說匯聚了歷屆中央領導集體的智慧和關心，融匯了上萬名科技工作者的探索和追求，決策過程漫長而曲折。

　　其次，工程投資和建設規模巨大，技術復雜。東、中線一期干線工程投資近3100億元，加上各省配套工程投資，工程總投資將超過5000億元。干線工程累計完成土石方量約16億立方米，混凝土量約4200萬立方米，如此巨大體量的水利工程，前所未有。不僅如此，工程還需要攻克一道道世界級的技術難關，如中線穿黃隧洞、丹江口大壩加高、大渡槽、膨脹土、東線泵站群，等等。最為較勁的是，為了保證工程如期通水，我們在最后3年多的時間里要完成差不多四分之三的工程量，施工強度大，質量還不能出問題，其困難和壓力可想而知。

　　第三，征地移民艱辛。東、中線一期工程移民搬遷43.5萬人，其中丹江口庫區34.5萬移民“四年任務，兩年基本完成”，搬遷強度在世界水利移民史上前所未有。

　　第四，治污環保不易。按照規劃水質目標，東線沿線水質要達到地表水Ⅲ類，中線要達到地表水Ⅱ類。建設之初，東線治污一度被認為是不可能完成的任務，中線水質保護形勢也異常嚴峻。為此，國家在水源地和工程沿線投入數百億元，建設了一大批水污染治理項目，沿線各地嚴把環境準入關，實行更嚴格的排放標準，堅決淘汰、限制高污染行業的發展，累計關停了2000多家治污不達標企業。

　　東、中線一期工程雖然通水了，這只是實現中國水資源“四橫三縱、南北調配、東西互濟”大格局的第一步。

　　《財經國家周刊》：南水北調工程如何確保社會、經濟、生態效益的充分發揮？

　　鄂竟平：東、中線一期工程年調水規模183億立方米，受益地區包括北京、天津、河北、河南、湖北、江蘇、山東、安徽8個省(市)，大約相當于給受水區增加了四分之一的水量，直接受益人口1.1億人，間接受益人口超過2億人。水是生命之源、生產之要、生態之基，受水區新的供水格局提供了新的發展機遇，也對管水用水提出新的更高的要求。

　　在習近平總書記“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水新思路下，我們必須始終不渝地堅決貫徹落實好“先節水后調水，先治污后通水，先環保后用水”的“三先三后”原則，加強立法，依法管水，依法用水，依法護水，確保工程預期的社會、經濟、生態效益得以充分發揮。

　　務求“三先三后”

　　《財經國家周刊》：請具體闡釋一下“三先三后”。

　　鄂竟平：總體規劃階段，2000年9月，時任總理朱镕基提出南水北調工程的規劃和實施要建立在節水、治污和生態環境保護的基礎上，務必做到“先節水后調水、先治污后通水、先環保后用水”。從此以后，“三先三后”即成為指導南水北調工程規劃、建設和運行的基本準則。可以說，南水北調成敗在“三先三后”。

　　首先，節水是南水北調的基礎。南水北調工程是在我國北方地區當地水資源條件已無力維系經濟社會可持續發展的條件下不得已而實施的，為了修建這樣一個工程，國家耗資數千億元，幾十萬人移民搬遷，可以說付出了高昂的代價。如果受水區不充分節水、挖掘本地水資源潛力，對水資源肆意揮霍浪費，需求無限增長，即便實施南水北調以后，當地水資源短缺的問題依然得不到有效解決，甚至陷入大調水、大浪費、缺水形勢依然嚴峻、再調水、再浪費的惡性循環。

　　第二，治污是南水北調的前提。南水北調的供水目標主要是城市生活和工業用水。花了高昂的代價調水，如果水質得不到保證，甚至調來一渠污水，不僅不能發揮工程效益，甚至危害民眾的生命健康，那么這個工程注定是失敗的。

　　第三，改善生態環境是南水北調的根本目標。南水北調不只是向城市生活工業供水，更重要的是要通過水資源的增量盤活存量，有效遏制并改善黃淮海流域因水資源過度開發利用而造成生態環境日益惡化的嚴重局面。目前華北平原已累計超采地下水1200億立方米，每年超采70多億立方米。華北平原沉降超過200毫米的面積已達6.4萬平方公里。如果南水來了以后，華北平原地下水超采的現象依然得不到有效控制，水生態環境依然持續惡化，南水北調也不能說是成功的。

　　南水北調的成敗在“三先三后”。只有落實好“節水、治污、環保”這“三先”，才有“調水、通水、用水”這“三后”的成功。

　　為了落實“三先三后”，在南水北調工程規劃和實施過程中，國家有關部門和沿線地方政府做了大量卓有成效的工作。

　　在總體規劃階段，重點開展節水、治污、水資源配置和水價調整等專項規劃。在工程建設階段，各有關部門和沿線地方政府在節水、治污、環保方面積極配合，綜合施策，為南水北調工程的實施奠定基礎和保障。

　　在節水方面，近10多年來，有關部門制定了“三條紅線”、總量控制、定額管理等一系列嚴格的制度和措施，沿線各地全面推進節水型社會建設。北京、天津等地的一些節水指標已經達到較先進的水平。例如，北京的萬元GDP耗水量已由2000年的151噸減少到現在的20多噸，萬元工業增加值用水量已減少到10多立方米，農業用水節水灌溉率、公共場所節水器具普及率、居民家庭節水器具普及率均達到90%以上。正是節水取得的積極成果，才確保了北京市近10多年來人口迅速增長的同時，全市用水總量從2000年的40億立方米左右控制到現在的35億立方米左右，避免了水資源需求的無序增長。

　　在治污方面，為了確保東線、中線水質達標，國家先后在東線沿線和中線水源區實施了《南水北調東線工程治污規劃》、《丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持規劃》及“十二五”規劃，總投資達300多億元。沿線地方政府自我加壓，加強立法，提高排污標準，關閉治污不達標企業，提高環境準入門檻。通過多措并舉，實現了東線水質從2012年起干線所有斷面全部達標、中線水源水質長期穩定達標的目標。

　　在生態環境治理方面，有關部門和受水區地方政府針對華北平原地下水嚴重超采，地面沉降塌陷這一最大的水生態環境問題，做了大量工作。

　　如組織編制《南水北調東、中線受水區地下水壓采總體方案》，受水區六省市相繼出臺加強地下水管理有關政策規定。北京、天津、河北、山東等省市分別制定控制地下水超采、加強地下水保護的意見，劃定地下水限采和禁采范圍。各地積極調整水源結構，加大替代水源和節水工程建設，合理調整水井布局和地下水開采層位，減小地下水開采規模。在調水區，我們也同樣高度重視生態環境保護。除了在水源區加強生態治理外，為了有效解決調水對漢江中下游取水和生態環境的影響，同步實施了引江濟漢、興隆樞紐、閘站改造、航道整治四項治理工程，規劃投資達100多億元。

　　《財經國家周刊》：那么在工程投入運行以后，如何繼續貫徹落實“三先三后”，哪些方面需要繼續深入開展工作？

　　鄂竟平：雖然南水北調規劃和建設階段，已經在節水、治污、環保方面做了大量工作，并取得一定成效，但還遠遠不夠。首先，節水還有相當大的潛力。受水區一些地方水資源管理和使用仍然較為粗放、節水措施和技術比較落后，水資源浪費現象仍隨處可見。其次，治污工作還有待進一步深化。雖然通過有效治理，東、中線水質已經全線達標，但隨著經濟社會快速發展，又將會產生一些新的污染源，出現一些新情況和新問題，需要開展深度治污，同時還需要建立水質保護的長效機制，實現經濟社會與水質保護協調發展。第三，生態環保還任重道遠。目前，華北平原的地下水壓采工作才剛剛開始，還需要有關部門和地方政府聯合行動，確保地下水壓采工作早日取得實質性成果。

　　共建通水新格局

　　《財經國家周刊》：南水北調通水以后，北方地區水資源短缺的問題是否就徹底解決了？

　　鄂竟平：也許很多人都會有這樣的看法，認為南水北調三條線調水總規模448億立方米，大約相當于給北方增加了一條黃河的水量，東、中線一期工程的調水量也差不多有1/3條黃河的水量，如此大量的水資源進來以后，北方地區的缺水問題就根本解決了，甚至可以高枕無憂了。這種看法是完全錯誤的。

　　我國黃淮海流域水資源極度匱乏，水資源量與經濟、社會、人口的布局極不匹配，人類活動遠遠超過水資源和水環境的承載能力。為了維持過去幾十年經濟社會的快速發展和人口增長，這一地區超負荷使用地表水，大量超采地下水，造成了有河皆干、有水皆污、地面沉降等嚴重的水生態危機。黃淮海流域人均水資源量僅450立方米，海河流域人均不到300立方米，北京人均不到100立方米，比沙漠國家以色列還缺水，遠遠低于國際公認的人均1000立方米缺水警戒線。即使南水北調通水以后，受水區人均水資源量能夠增加100多立方米，但距離貧水線依然還有相當大的差距。

　　根據總體規劃階段的水資源供需測算，要滿足經濟社會發展和人口增長的用水需求，在充分考慮節水、治污和挖潛的基礎上，黃淮海流域2010年存在210億到280億立方米的水資源缺口，到2030年存在320億到395億立方米的水資源缺口。

　　南水北調工程不僅要補當前的缺口，還要滿足未來的增量，更重要的是還要還歷史的欠債。要通過南水北調水的置換，嚴格限制甚至禁止超采地下水，讓地下水得以休養生息，要讓城市長期擠占的農業和生態用水予以退還，改善并恢復日益惡化的生態環境。

　　《財經國家周刊》：那么在節水、治污、環保上需要開展哪些具體的工作？如何構建南水北調通水新格局？

　　鄂竟平：首先，要進一步加強節水，建立水資源節約、高效利用的新格局。南水北調千里調水，來之不易，每一位用上南水北調水的人們都應該懷著一顆感恩之心，增強節水意識，節約利用好每一滴寶貴的水資源。政府有關部門要比南水到來之前更加深入地開展節水工作，要綜合運用法規、行政、經濟、技術、宣傳等多種手段，全面推進節水型社會建設，加強各項節水制度和措施的落實，強化“三條紅線”，嚴格總量控制和定額管理，積極推廣節水技術、設備和設施，加強基礎設施建設，改造供水管網，重點解決跑冒滴漏等問題，著力提高用水效率和效益。

　　其次，要深化治污措施，加強水質保護，建立經濟社會發展與水質保護“雙贏”的新格局。在東線，將加快實施納入國家重點流域水污染防治規劃中的東線治污補充項目；繼續開展人工濕地等環南四湖生態隔離帶建設，推進農業面源污染防控；繼續深化航運污染治理；進一步加強分區監控，健全應急管理；進一步建立健全法規制度，創新管理模式，強化群眾監督，探索建立東線水質保障的長效機制。在中線，一方面要繼續加大水污染治理和生態建設力度。在中線水源區要積極加快“十二五”規劃項目的實施；針對6條入庫污染河流，積極推動“一河一策”治理方案，爭取早日治理達標；制定并實施“十三五”規劃。一方面還需要建立水質保護的長效機制，增強地方政府水質保護的內生動力，調動政府、企業和人民群眾治污環保的積極性和主動性。如積極推進生態補償政策的實施和完善；加快《丹江口庫區及上游地區經濟社會發展規劃》的實施；積極推進受水區和水源區對口協作工作的開展。此外，水源區和沿線各省市人民政府要加強立法，將南水北調工程的水質保護工作納入法制化軌道。

　　第三，要加強生態環境治理，建立水資源科學合理使用的新格局。南水北調東、中線一期工程通水以后，受水區要科學統籌外調水、當地地表水、地下水和再生水等水源的供水結構，保障南水北調水得到足量使用的條件下，嚴格落實地下水壓采方案和措施，確保受水區每年減少超采近50億立方米地下水，禁止新增開采深層承壓水，北京市從根本上杜絕超采問題。同時，受水區還要統籌生活、工業、農業和生態等不同行業之間的水量配置關系，確保城市長期擠占的農業和生態用水得以有效退還，經過處理達標的新增廢污水逐步用于城區外的農業和生態，充分發揮南水北調在生態文明建設中的重要作用。此外，在南方豐水期，還可通過科學調度，向北方的農業和生態應急補水。在調水區，要繼續高度重視調水對生態環境的負面影響，加強監測，積極研究采取各種有效的政策、工程等措施予以解決，盡可能減小影響。

　　第四，人類活動要把水資源、水環境承載能力作為剛性約束，建立經濟社會發展與水資源均衡匹配的新格局。政府在城市宏觀規劃、產業布局上要充分考慮水資源和水環境的承載能力。例如，北京市已提出以水定城、以水定地、以水定人、以水定產的基本原則，堅定不移推動首都人口和功能疏解，嚴格控制人口規模，加強產業結構調整，嚴格準入條件，重點吸引用人少、占地少、用水少的高端、高附加值產業項目落地。