京津冀博弈經濟賬

　　文/《財經國家周刊》記者 龐清輝 特約撰稿 李鯤 

　　京津冀協同發展，除了要補齊短板，更是一種利益博弈。

　　在京津冀三省市交界處、海拔800多米山頂的長城烽火臺舊址處，一座高約1米的正三棱體界碑靜靜地佇立著。

　　碑體三個立面分別鑲著"北京"、"天津"、"河北"等字樣。三條鵝卵石延長線指向兩道始建于北齊的古長城和一道山梁，它們正是京津冀行政區在此劃分的依據。

　　在此接壤的是北京市平谷區金海湖鎮、天津市薊縣下營鎮、河北省承德市興隆縣。界碑下三地村民的生活水平按照京、津、冀的順序拉開了檔次，形同天壤，貧窮與富裕一線之隔。

　　多年來，國家層面通過多項政策文件力促京津冀一體化戰略，推進中卻舉步維艱。主要原因在于發展失衡、定位不清、產業雷同，產業鏈分工合作方面也面臨諸多矛盾。

　　在交通方面，三地"斷頭路"和"一公里壁壘"形成的交通斷崖十分普遍，交通建設責任分擔、利益成果分享沒有機制化的協定；在環境保護方面，誰承擔污染責任、成本如何分攤等問題一直爭執不下；在產業轉移方面，稅收如何協調，各地政府財務賬怎么算，更是爭議最激烈的領域。

　　協同發展，除了要補齊短板，更是一種利益博弈。"對于京津冀三地來說，交通一體化、產業調整、生態保護面臨的行政壁壘和資金壓力都不小。"國家發改委宏觀經濟研究院副院長馬曉河接受《財經國家周刊》記者采訪時說。

　　三地微妙心態

　　京津冀三地經濟發展一直不平衡。

　　2015年全國兩會上，民進中央在《關于縮小落差推動京津冀協同發展》的提案中指出，如不盡早補齊短板，三地協同將受到掣肘，也將"導致京津都市臃腫、生態惡化進一步加劇"。

　　上述提案認為，京津冀環保協同目標難以實現的根源，一是兩大直轄市具有獨特行政資源，兼得國家扶持政策優勢，而河北作為承載區，服務多于合作；二是京津冀與長三角、珠三角相比，區域內市場配置資源的作用不足，以及三地享受國家不同產業政策而產生的較大落差，嚴重制約了生產要素的有效流通，三地發展不平衡加劇的趨勢一直未根本扭轉。

　　2014年9月，農工黨中央調研組赴河北調研發現，目前，河北人均期望壽命比京津地區低4至5歲，人均生產總值僅為北京的41.2%，其城鎮化率只有49.3%。

　　《財經國家周刊》記者在采訪中亦發現，在協同發展的國家戰略下，三地努力求同存異，但仍有些心態各異。北京主要需要河北提供良好的生態環境和水資源；而天津一心一意向東發展濱海新區；河北則希望得到京津的資金、項目和人才。三地雖有合作意愿，但各自需求并不契合。

　　北京和天津，多年來都有建設"金融中心"的雄心，天津和河北，也都有一顆勃勃的"海洋之心"。天津認為河北與北京的產業轉移工作搞得風生水起，產業轉移光說河北，不提天津。港口通道建設也總是在講秦皇島港、京唐港、曹妃甸港和滄州港，忽略了天津港這一老牌國際化大港。天津認為自己稍顯尷尬。河北則認為，天津利好很多，濱海新區戰略、京津冀協同發展戰略、自貿區戰略、"一路一帶"交匯點等重大政策疊加，河北則是政策洼地。京津冀一體化協同發展，提了幾十年，河北認為自己一直備受冷落。

　　"以前都是河北一頭熱，北京、天津老覺得你找我是應該的。"河北一位參與京津冀產業轉移的招商工作人員告訴《財經國家周刊》記者說，現在正在發生"脫胎換骨的變化"。尤其是北京方面積極性高漲，把任務分解到各個相關部門。"從政府部門到企業，都主動來河北考察。"

　　招商之余，許多人談及習近平總書記的河北情結，有最高決策層背書，"做好對接，是在給總書記交答卷"。

　　據《財經國家周刊》記者得知，2015年北京市政府有超過20個市級部門以及16個區縣將承擔落實京津冀協同發展的任務。根據分工方案，總共216項任務被分解給各個主責部門，每項任務均由市長或副市長牽頭。

　　交通一體化先行

　　交通一體化無疑是京津冀協同發展的優先領域，已經率先推進。

　　京津冀區域是全國路網密度最高、交通運輸最繁忙的地區之一，也是最不均衡的地區之一。有關數據顯示，河北的高速公路密度僅為北京的1/2、天津的1/3。同樣，過去由于行政壁壘，交通規劃、建設各自為政，京津冀三地交通一體化一直難以互聯互通。河北省交通運輸廳的統計數據顯示，河北與京津對接的高速公路、國道、省道共存在"斷頭路"里程達2300公里。

　　以三界碑附近的交通為例，連接三界碑下將軍關村和瀝水溝村的是一條南北向公路，在分界處，藍色路標一面寫著北京界，一面寫著河北界，北京界是柏油馬路，河北界是水泥磚塊拼接的馬路，路況差距非常明顯。當地流傳一句話："坐車回家時不用看車窗外，一顛簸就知道回河北了"。

　　相連的兩條路，北京市境內是市級路，相當于河北的省道，而將軍村的路只是河北的縣道。根據兩地政府部門的規定，河北省村村通工程的修路補貼1公里為10萬元，而北京的1公里可以補近40萬元，差距很大。

　　國家發改委城市和小城鎮改革發展中心綜合交通研究院院長張國華認為，京津冀交通一體化存在城際交通發展滯后、跨行政區道路與軌道銜接不盡完善、中心城市交通服務效率不高等問題。

　　京津冀三地交通一體化的訴求也有錯位和差異。目前在三地交通建設責任分擔、利益成果分享方面，沒有機制化的協定，很難取得進展。"比如，北京就一直擔心，實現交通一體化之后，不僅沒有緩解北京的壓力，反而會有更多人流更便利地進入北京。另外一方面，交通方便了，北京的游客也會分流到河北。"河北一位參與規劃綱要編制的人士說。

　　《財經國家周刊》記者獲悉，京津冀協同發展的頂層設計，已對"斷頭路"、"瓶頸路"進行梳理，列出完工時間表。河北與北京約定2016年前全部打通京臺、京昆、京秦、密涿4條高速公路的"斷頭路"，2017年全部對接普通干線公路8條"瓶頸路"。計劃到2020年，京津冀區域將形成9000公里的高速公路網、9500公里的鐵路網和主要城市1小時城際鐵路交通圈。區域內快速鐵路實現"市市通"，高速公路"縣縣通"，京、津、石三個中心城市之間均有3條高速公路相連。

　　"從頂層設計著手，在中央和有關部委統籌下，三地正在打破體制機制藩籬，實現'規劃同圖、建設同步、運輸一體、管理協同'。"河北省交通運輸廳廳長高金浩說。

　　此外，2015年，京津冀還將在鐵路、公路、港口、機場等多個方面繼續推進互聯互通。

　　天津市規劃局副局長霍兵介紹說：一方面要形成京津雙核心的交通網絡，但各有側重：北京今后還是國家鐵路、高速鐵路的核心，客運為主；天津就要在貨運樞紐上發揮更大作用，特別是結合港口的作用。另一方面要加強城市間的聯系。這次規劃有第二城際鐵路，要和天津機場、首都新機場聯系；津保鐵路正在修建，將來還要加強和石家莊的城際鐵路聯系。此外，還要加強環渤海區域內的交通聯系，包括環渤海鐵路、環渤海高速網絡的完善。

　　生態補償機制將突破

　　環保問題在京津冀協同發展中的重要性毋庸置疑。

　　"治理污染的共識是肯定的，但是三地到底誰承擔污染責任、誰承擔治理污染的成本，是一直難以解決的問題。"馬曉河說。

　　一年來，在大氣污染治理問題上，京津冀及周邊地區互相之間存在一定偏見，都認為對方污染嚴重影響了本地，如果周邊地區能加大治理力度，本地霧霾就能減輕。

　　在記者采訪中，北京人士認為是河北和天津"污染"了北京；河北人士則認為，河北中南部地區在冬春季節霧霾最嚴重，而這時刮的是北風，說明很多污染物是從北京方向刮來的；天津人士也認為自己最冤，夾在北京和河北中間，論機動車污染比不上北京，論工業污染比不上河北。

　　"京津冀及周邊地區聯防聯控在體制上還沒能徹底實現，地方之間還都在討價還價。"清華大學環境科學與工程研究院院長郝吉明認為，大家應該做好鄰居，在資源、信息、權利、義務平等的情況下討論聯合治霾。

　　2014年APEC會議期間，在天氣并不給力的情況下出現的"APEC藍"，似乎證明了京津冀及周邊地區區域聯防聯控，能夠有效治理霧霾。京津冀大氣污染聯防聯控研究項目領導小組成員、天津市環保局原總工程師包景嶺告訴《財經國家周刊》記者，"APEC藍"成為一次重要環保實踐，為我國治理霧霾積累了大量寶貴數據，被三地作為重要案例研究。

　　"APEC藍"的背后，是在國務院的協調下，北京及周邊地區為之付出的巨大努力。APEC期間，按照京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組部署，北京、天津、河北、山東四省市分區域、分時段實施應急減排。北京工地全部休假，機動車尾號單雙號限行，機關和事業單位調休放假；天津有1953家企業實行了限產限排措施，5903個各類工地全部停工；河北共有2000多家企業停產、1900多家企業限產、1700多處工地停工。

　　"'APEC藍'的試驗，證明治理大氣污染特別是霧霾不能各自為政。大氣污染治理方案要走綜合防治的道路。"包景嶺說，三地要力爭做到控污標準、方法一致，比如控煤、控塵、控工業污染、機動車限行、提升油品標準等。

　　"京津冀聯防聯控正逐漸形成一種機制。"河北環保廳廳長陳國鷹說，"北京曾表態，污染的企業一戶也不轉到河北。河北也表態，污染的企業，河北一個也不要。"陳國鷹告訴《財經國家周刊》記者，京津冀協同環保規劃應該會在總體規劃出臺后發布，今后京津冀大氣污染聯防聯控，也將有統一規劃、統一標準和統一執法。

　　另外一個關鍵問題是，治理污染的成本如何解決？

　　今年全國兩會上，農工黨河北省委主委段惠軍在提案中寫到：可以通過由中央和京津冀三地設立京津冀協同發展生態環境保護基金的方式，支持京津冀地區特別是河北化解過剩產能，治理環境污染，加快推進生態建設。

　　"建議資金規模可設定為300億元左右，由財政部、環保部、北京市、天津市、河北省、大型捐贈機構和其他利益相關方代表組成，統籌資金的管理和使用，并接受審計部門監管和社會公眾監督。"段惠軍表示，資金來源包括：一是由中央財政撥款；二是按照共同又有區別的原則，由京津冀協商按一定比例出資；三是由社會投入和社會捐贈；四是在京津冀設立專門的生態環保附加費，如電力、燃油附加費等。

　　"京津冀協同發展規劃綱要中對于京津冀建立生態橫向補償制度，也將有所突破。"前述參與規劃綱要編制的人士表示。

　　地方經濟賬如何算

　　在京津冀三大率先突破的領域中，產業協同發展最為核心，也是各方爭議最激烈的領域。

　　"每個功能的疏解都不是簡單的企業搬遷，應該是轉型升級、再創新的過程。"北京市人大常委會副秘書長、首鋼原董事長王青海告訴《財經國家周刊》記者，如首鋼搬遷到河北，不是將原有的設備和工藝搬遷，首鋼主要采購于上世紀七八十年代的裝備，除了留一些標志性建筑當作紀念之外，全部拆除，新鋼廠全部采用國際最先進的裝備。搬遷后的首鋼進行了徹底的產業升級，過去首鋼老廠區主要生產建筑材，現在主要生產高技術含量、高附加值、社會需求比較高的高端板材，比如汽車、家電板材、管線鋼等。

　　"以北京市的動物園批發市場遷往河北為例，不是簡單地遷移，而是一種機制和商業模式的創新。"北京市常務副市長李士祥接受《財經國家周刊》記者采訪時說。

　　據李士祥介紹，"動批"的官方網站總部設在北京，還要在北京建設體驗展示中心和研發中心，而物流園區則設置在河北，這種模式極大提升了原有的商業效率。未來，北京市將依托西城區的優質教育資源，向動物園批發市場遷往河北的物流園區配置相應的基礎教育。

　　產業搬遷最核心的問題，是企業轉移帶來的GDP、稅收和政績轉移。企業轉移后各地政府經濟賬怎么算？首鋼搬遷以前，它的納稅額占整個北京市稅收的5%，因此搬遷到河北唐山經過多年艱難談判和溝通。

　　在京冀座談中，河北相關負責人曾經這樣表態："北京遷移過來的企業，以前在北京交一個億的稅，搬到河北來，仍可以交給北京一個億的稅收。什么時候超過一個億了，剩余的再分成，五五、四六都可以。企業到河北十年超不過一個億，一分錢都不要。"

　　"如果是新建廠，稅收給當地，不是新建廠，就采用分成的方式。"王青海認為。以首鋼為例，由于搬到曹妃甸是新建的廠，增值稅全部交給當地，所得稅則由雙方協商。但因為首鋼搬遷以來因為新建，一直處于虧損，近年才有改觀，北京和河北還未詳談分成。"封死存量，增量分成，保證北京的經濟總量不減少。"

　　而據《財經國家周刊》記者得知，北汽集團搬到河北滄州，稅收全部交給了河北。"優質企業搬到河北不要稅收，北京以此表明態度。也由此希望河北能夠接受更多不太受歡迎的企業。"參與北汽招商的河北人士告訴記者。

　　據悉，即將于近期出臺的京津冀協同發展規劃綱要，將就完善區域產業協作中的利益協調分享機制等關鍵問題作出指導規劃。