“鎮(zhèn)改市”路徑探索：縣轄市還是縣級市

　　21世紀宏觀研究院分析師 姚建莉

　　特約分析師 朱藝藝

　　自從《關(guān)于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作的通知》下發(fā)后，地方再掀起“鎮(zhèn)改市”的熱潮。

　　實際上，“鎮(zhèn)改市”的提法并不新鮮，從1986年以來，國家層面就已經(jīng)多次出臺“鎮(zhèn)改市”的相關(guān)政策。雖然1997年曾一度叫停全國范圍內(nèi)的“撤縣設(shè)市”與“撤鎮(zhèn)設(shè)市”，但從2004年開始，鎮(zhèn)改市再度被提出。2012年，強鎮(zhèn)林立的浙江率先提出爭取國家在浙江率先開展撤鎮(zhèn)設(shè)市試點。到2014年，國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點啟動，“建立行政創(chuàng)新和行政成本降低的設(shè)市模式，選擇鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的建制鎮(zhèn)開展新型設(shè)市模式試點工作”的官方表述讓地方重燃地方鎮(zhèn)改市熱情。

　　多年來，不少地區(qū)一直在進行“鎮(zhèn)改市”的探索，路徑主要集中在改縣轄市(現(xiàn)有體制框架內(nèi))和縣級市兩大類。比如，浙江、山東、廣東等地，都在有條件的重點鎮(zhèn)開展小城市培育，更多的是類似縣轄市的模式；而福建石獅則是為數(shù)極少的，在1987年改縣級市的鎮(zhèn)。

　　21世紀宏觀研究院發(fā)現(xiàn)，“縣轄市”和“縣級市”個案在GDP、財政收入、人口、城市化率、市(鎮(zhèn))區(qū)面積都存在相當(dāng)差距，鎮(zhèn)改“縣級市”后上述項目增長迅猛。不過，“縣轄市”和“縣級市”盡管各有其優(yōu)勢，但在在改革成本和效果方面也存在著各自的問題。

　　1.浙江模式——縣轄市

　　紹興之后，2007年5月，浙江省下發(fā)《關(guān)于加快推進中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》，首批選定141個省級中心鎮(zhèn)，賦予中心鎮(zhèn)部分縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，涉及財政、規(guī)費、資金扶持、土地、社會管理、戶籍等10個方面。

　　在這27個試點中，蒼南縣龍港鎮(zhèn)、溫嶺市澤國鎮(zhèn)、東陽市橫店鎮(zhèn)等均榜上有名。浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授范柏乃指出，“浙江有很多這樣的地方，經(jīng)濟規(guī)模超過西部的一個縣，但是因為行政級別受限，影響到它的發(fā)展。”

　　試點開始后，樂清市、蒼南縣、平陽縣、東陽市、江山市、蕭山區(qū)隨即就實施試點鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整。

　　樂清市柳市鎮(zhèn)并入“2鎮(zhèn)1區(qū)”，面積增加46平方公里，人口增加10萬；蒼南縣龍港鎮(zhèn)并入“2鎮(zhèn)1鄉(xiāng)”，面積增加61平方公里，人口增加10萬人；平陽縣鰲江鎮(zhèn)并入“2鎮(zhèn)3鄉(xiāng)”，面積增加92平方公里，人口增加6萬人。加上配套的戶籍政策，試點地區(qū)人口迅速集聚。

　　另外，試點鎮(zhèn)的財政自主權(quán)都得到了擴大。27個試點鎮(zhèn)投資實現(xiàn)30%以上的增長，GDP增速達12%以上，財政收入增長超過18%。

　　在備受關(guān)注的土地要素上，浙江省財政每年下?lián)?0億元專項資金，各縣資金配套比例為1︰3，同時給予試點鎮(zhèn)所在縣(市、區(qū))土地指標切塊總量2%的傾斜。

　　據(jù)浙江省國土廳統(tǒng)計資料顯示，2011年全省共安排小城市培育試點掛鉤周轉(zhuǎn)指標4119畝，通過切塊指標安排試點鎮(zhèn)新增建設(shè)用地計劃指標6152畝。

　　此外，試點鎮(zhèn)還享受了事權(quán)下放、人事權(quán)改革等兩方面的政策。以溫嶺澤國鎮(zhèn)為例，2012年9月，澤國鎮(zhèn)啟用行政服務(wù)中心，公安、地稅、工商等26個部門及單位入駐，由溫嶺市下放至澤國鎮(zhèn)的審批權(quán)高達327項。

　　同時，澤國鎮(zhèn)黨委書記進入溫嶺市委常委，鎮(zhèn)長則列席市政府常務(wù)會議，兩人均享受副處級待遇；溫嶺市澤國分所升格為分局，溫嶺市局的副局長兼任澤國分局局長。

　　但也有地方官員表示，現(xiàn)有體制框架內(nèi)的試點意義有限，財政、土地指標等盡管獲得了政策支持，但依舊不能滿足需求。

　　2.石獅模式——縣級市

　　在浙江“擴權(quán)強鎮(zhèn)”的基礎(chǔ)上，福建曾突破原有行政框架做出創(chuàng)新，隸屬福建省泉州市的縣級市石獅，是少有的由鎮(zhèn)升格成縣級市的一個典型。

　　20多年前的一個偏隅小鎮(zhèn)發(fā)展到如今的亞洲最大服裝城、全國百強縣，石獅的發(fā)展得益于撤鎮(zhèn)設(shè)市帶來的“紅利”。

　　1987年《關(guān)于晉江縣石獅鎮(zhèn)升級為縣級市建制的報告》中指出，1986年石獅鎮(zhèn)年工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值和市場商品貿(mào)易額均在億元以上，工商稅收入也達1163萬元，全鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)592家，產(chǎn)值9568萬元。

　　與此經(jīng)濟體量不相適應(yīng)的是，由于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建制，當(dāng)時的石獅在行政管理體制、財政管理體制、治安交通管理能力及基礎(chǔ)設(shè)施等方面，都受到較多制約。

　　以工商行政管理部門為例，改市前，全鎮(zhèn)有各類企業(yè)592家，個體商販3000多戶，每年市場商品貿(mào)易額超過億元，而鎮(zhèn)工商行政管理部門在編的干部職工只有29人。按當(dāng)時管理體制，處理100元以上的案件，都要報縣工商局審批，常常因結(jié)案不及時造成問題。

　　在這樣的背景下，1987年12月17日，經(jīng)國務(wù)院批準，原屬泉州市晉江縣的石獅、永寧、蚶江鎮(zhèn)和祥芝鄉(xiāng)等四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)從晉江縣單獨劃列，建立省轄縣級市，并成為福建省綜合改革試驗區(qū)。

　　撤鎮(zhèn)設(shè)市為其帶來的好處，首先是增加人員編制。按當(dāng)時有關(guān)規(guī)定，縣級市建制人員編制基數(shù)為250人，加上按人口1%-1.4%配備，人員編制可比鎮(zhèn)一級行政編制增加一倍多。各職能部門也可隨著建制升級，各種管理跟不上的問題才能得到解決。其次是增加財政活力，建立縣級市財政體制，設(shè)立一級金庫。

　　目前，石獅有常住人口62萬，下轄兩個街道7個鎮(zhèn)，2013年GDP總量570.92億元，成為全國百強縣。

　　3.兩種路徑的利弊

　　21世紀宏觀研究院認為，從長遠來看，鎮(zhèn)改市(縣級市或縣轄市)是大趨勢之一，但具體采取何種模式，各有利弊。

　　縣轄市的問題：首先是增加了縣和縣轄市間的矛盾。鎮(zhèn)升格為縣轄市后，其在機構(gòu)設(shè)置和編制上雖然比一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)多，但隨著縣轄市的發(fā)展，其與縣的矛盾會越來越突出。

　　第二，實行縣轄市會造成基層政區(qū)的混亂。目前，我國已有省-市(州、地區(qū))-縣(縣級市)-鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級制，再加上縣轄市，不利于推行扁平化的管理模式。而且已有直轄市、地級市、縣級市、副省級市、副地級市等，再出現(xiàn)一個縣轄市，各種標準的界定更為艱難。

　　第三，在實際運作中，縣轄市和中心外埠很難設(shè)定一個嚴格的標準加以區(qū)分。

　　而鎮(zhèn)直接改縣級市也有自己的問題。

　　首先強鎮(zhèn)剝離會削弱所在縣的經(jīng)濟實力。很多經(jīng)濟大鎮(zhèn)是所屬縣的主要財稅來源，若切塊單獨設(shè)市，無疑會對該縣的經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生重要的影響，影響縣一級配合改革的積極性。

　　第二，“鎮(zhèn)改市”也要面臨一個邊界的確定問題，切塊設(shè)市后如果仍以原來鎮(zhèn)的邊界來劃分，很可能一段時間后，“鎮(zhèn)改市”后的城市又重新受制于空間的局限。

　　第三，切塊設(shè)市也會造成縣級政區(qū)的不穩(wěn)定。在整縣改市過程中，已經(jīng)將大量的縣改設(shè)為縣級市，現(xiàn)在若將縣轄經(jīng)濟大鎮(zhèn)改設(shè)為市，會給省直管縣、地級市的管理增加難度。

　　現(xiàn)實中，縣轄市相對能較好地保持縣一級的政區(qū)單元基本穩(wěn)定，受到縣政府的阻力相對更小，改革成本相對較低。

　　2014年7月的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國共有364個縣級市(不計港澳臺地區(qū))，一般屬于地級行政區(qū)管轄，其中絕大部分都是根據(jù)1983年中央關(guān)于區(qū)劃的規(guī)定，由縣或者區(qū)改級而成的縣級市，僅有個別是由鎮(zhèn)升格而來。

　　不論何種方式，新型城鎮(zhèn)化都急需一個新的縣改市、鎮(zhèn)改市的標準。