PPP大潮將至

　　2014年以來(lái)，清華大學(xué)教授王守清和財(cái)政部財(cái)科所研究員孫潔，是PPP培訓(xùn)領(lǐng)域最繁忙的兩個(gè)人。前者忙于奔赴各地給企業(yè)家們講課，后者的授課對(duì)象則是政府官員。雖然他們研究PPP都已經(jīng)十余載，但從來(lái)沒(méi)感覺(jué)到企業(yè)和官員對(duì)PPP的求知欲如此強(qiáng)烈過(guò)。

　　《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者近期跟隨兩位專家，在北京分別聽(tīng)了兩場(chǎng)課，從聽(tīng)課的地方政府官員和企業(yè)家的言談舉止中可以看出，其對(duì)采用PPP模式做基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目充滿渴求。

　　PPP之所以如此受關(guān)注，與中央的力推息息相關(guān)。2014年3月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中指出，將制定非國(guó)有資本參與中央企業(yè)投資項(xiàng)目的辦法，在金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開(kāi)發(fā)、公用事業(yè)等領(lǐng)域，向非國(guó)有資本推出一批投資項(xiàng)目。制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的具體辦法。

　　一個(gè)多月后的4月23日，李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，提出首批推出80個(gè)示范項(xiàng)目，面向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本以合資、獨(dú)資、特許經(jīng)營(yíng)等方式參與建設(shè)營(yíng)運(yùn)。5月21日，國(guó)家發(fā)改委公布《關(guān)于發(fā)布首批基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域鼓勵(lì)社會(huì)投資項(xiàng)目的通知》，80個(gè)項(xiàng)目清單面世。

　　PPP正是落實(shí)特許經(jīng)營(yíng)制度的主要方式。然而，PPP到底是什么？PPP的優(yōu)勢(shì)與風(fēng)險(xiǎn)何在？如何操作PPP？這些看似簡(jiǎn)單的問(wèn)題，要真正解答卻十分復(fù)雜。PPP之熱，仍需冷靜面對(duì)。

　　樓繼偉進(jìn)言

　　公開(kāi)資料顯示，此前中國(guó)開(kāi)展PPP項(xiàng)目實(shí)踐，主要強(qiáng)調(diào)的是項(xiàng)目融資功能，大體可以分為三個(gè)階段：第一階段是1995年以前，在電廠、高速公路基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域采用；第二階段，1995年到2009年間，開(kāi)啟市場(chǎng)化進(jìn)程，開(kāi)始在水處理、垃圾處理等領(lǐng)域引入；第三階段是2010年以后，覆蓋到小城鎮(zhèn)建設(shè)、安置房建設(shè)、醫(yī)院改革等領(lǐng)域。

　　雖然PPP模式的實(shí)踐早已有之，但真正升溫并引起決策層關(guān)注，還是在2013年后。

　　接近財(cái)政部的人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者透露，樓繼偉就任財(cái)政部長(zhǎng)后，在一次隨李克強(qiáng)總理出訪途中向總理介紹了PPP理念，隨后國(guó)務(wù)院要求財(cái)政部加緊研究推進(jìn)。

　　對(duì)于PPP，財(cái)政部2014年給出的最新定義，是政府與社會(huì)資本合作模式，是政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過(guò)程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為特征，通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。

　　已經(jīng)有18年P(guān)PP研究經(jīng)歷的王守清告訴記者，PPP項(xiàng)目分經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性，前者是項(xiàng)目的使用者付費(fèi)，后者是政府付費(fèi)。還有一種是介于兩者之間，可稱為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，使用者付費(fèi)不足以覆蓋項(xiàng)目公司的投資運(yùn)營(yíng)成本，政府還要給予一定的補(bǔ)貼。

　　樓繼偉此前曾公開(kāi)表示，對(duì)于未來(lái)PPP模式的發(fā)展，財(cái)政部將著手研究三方面的具體操作問(wèn)題，包括研究明確“建設(shè)什么”的問(wèn)題，盡快梳理建立PPP項(xiàng)目庫(kù)；研究明確“如何管理”的問(wèn)題，建立健全循序漸進(jìn)的PPP模式法律體系；研究明確“怎樣支持”的問(wèn)題，營(yíng)造良好的PPP模式運(yùn)作環(huán)境。

　　目前，PPP模式獲得了決策層首肯，多個(gè)中央部委也表現(xiàn)出較高熱情。財(cái)政部科研所金融研究室主任趙全厚認(rèn)為原因有三：一是PPP模式在國(guó)外已有成熟的經(jīng)驗(yàn)；二是地方債壓力激增，城鎮(zhèn)化過(guò)程中的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)被高度重視；三是它屬于推進(jìn)市場(chǎng)起決定性作用的機(jī)制改革。

　　樓繼偉也曾公開(kāi)表示，在創(chuàng)新城鎮(zhèn)化投融資體制、著力化解地方融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、積極推動(dòng)企業(yè)“走出去”的背景下，推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的操作方式升級(jí)，更是一次宏觀層面的體制機(jī)制變革。

　　總結(jié)樓繼偉多次表態(tài)，有著12年P(guān)PP研究經(jīng)驗(yàn)的孫潔認(rèn)為，決策層之所以推動(dòng)PPP，有五方面考慮：一是國(guó)家現(xiàn)代化機(jī)制體制的變革，二是讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用，三是建立現(xiàn)代財(cái)政制度體系，四是轉(zhuǎn)變政府職能，五是保障城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

　　部委加速跟進(jìn)

　　孫潔告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，財(cái)政部繼2013年底在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上專門召開(kāi)PPP專題會(huì)議之后，接連組織了多場(chǎng)針對(duì)全國(guó)財(cái)政系統(tǒng)干部、金融機(jī)構(gòu)和大型企業(yè)業(yè)務(wù)骨干人員的PPP專題培訓(xùn)和研討，一直在力推PPP。

　　目前，財(cái)政部正式成立了PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組。5月26日下午，財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安主持召開(kāi)了PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議，研究PPP管理機(jī)構(gòu)設(shè)立方案，討論完善PPP工作指導(dǎo)性通知，明確各成員單位職責(zé)分工，部署了下一階段工作。

　　就相關(guān)工作的具體進(jìn)展情況，財(cái)政部回應(yīng)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說(shuō)，目前并沒(méi)有太多可披露的新進(jìn)展。但《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者從財(cái)政部?jī)?nèi)部人士處獲悉，目前由財(cái)政部金融司主導(dǎo)，正在制定PPP管理辦法，并且部領(lǐng)導(dǎo)已同意在財(cái)政部中國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制基金管理中心下設(shè)立PPP中心，作為財(cái)政部的跨部委協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

　　與此同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委作為經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的PPP立法部門，正在加速立法進(jìn)程。《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者從參與立法的核心人士處獲悉，目前PPP立法(基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法)已經(jīng)出了第6次征求意見(jiàn)稿，正在征求各部委意見(jiàn)。

　　同時(shí)，據(jù)接近國(guó)家發(fā)改委的內(nèi)部人士透露，早前被列為十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中第二類項(xiàng)目的PPP立法，已經(jīng)被調(diào)整為第一類，這意味著PPP立法將被提速，預(yù)期在本屆人大任期內(nèi)出臺(tái)。

　　另一個(gè)對(duì)推動(dòng)PPP具有重要作用的部委——住建部，經(jīng)過(guò)多年探索，已經(jīng)逐步建立了市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理體系。據(jù)接近住建部人士介紹，住建部正在聯(lián)合財(cái)政部編制《關(guān)于在城鎮(zhèn)市政公用領(lǐng)域推廣和規(guī)范政府與社會(huì)力量合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，目前已完成征求專家意見(jiàn)的工作，即將對(duì)外公開(kāi)發(fā)布。《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解到，在征求意見(jiàn)稿中，住建部對(duì)市政公用領(lǐng)域采用PPP模式的總體要求、規(guī)范運(yùn)作等方面進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定。

　　這份征求意見(jiàn)稿提出，要優(yōu)先在城鎮(zhèn)污水處理、污水處理廠網(wǎng)一體、污泥處理處置、供水廠網(wǎng)一體、垃圾處理、地下綜合管廊等方面的新建、改擴(kuò)建和運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目中加大PPP機(jī)制的推廣力度，鼓勵(lì)住房維修基金、住房公積金、社保基金、醫(yī)保基金、各類保險(xiǎn)金等公共基金以優(yōu)先股方式參股PPP項(xiàng)目公司，PPP項(xiàng)目公司可探索發(fā)行企業(yè)債券。

　　地方熱情高漲

　　中央層面加速立法和研討，處于債務(wù)壓力之下的地方政府對(duì)PPP更是保持著高度關(guān)注。

　　亞洲開(kāi)發(fā)銀行、世界銀行[微博]等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)多年來(lái)一直倡導(dǎo)PPP模式，目前亞行正在哈爾濱、洛陽(yáng)開(kāi)展PPP試點(diǎn)。黑龍江、河南、浙江、湖南、福建、上海等多個(gè)省市正在密集展開(kāi)調(diào)研，著手籌備PPP項(xiàng)目。

　　亞行東亞局公共管理、金融及區(qū)域合作處處長(zhǎng)錢鷹接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪時(shí)表示，目前哈爾濱和洛陽(yáng)的試點(diǎn)正處在項(xiàng)目具體咨詢和技術(shù)支持階段。之所以選定兩地試點(diǎn)，是因?yàn)閬喰性趦傻赜屑夹g(shù)援助層面的工作。

　　“去年還沒(méi)感到這么熱，但是今年明顯需求增多了。”錢鷹表示，除了上述兩處試點(diǎn)外，還有多個(gè)城市和亞行進(jìn)行了接觸。目前亞行對(duì)中國(guó)內(nèi)地PPP項(xiàng)目主要提供四方面服務(wù)：正確認(rèn)識(shí)PPP，幫助組建PPP中心、團(tuán)隊(duì)，咨詢技術(shù)服務(wù)，金融服務(wù)。

　　浙江省是推廣PPP比較積極的省份之一。在2014年年初召開(kāi)的浙江省財(cái)政地稅工作會(huì)議上，省長(zhǎng)李強(qiáng)就明確提出要積極探索PPP等模式，解決“融資平臺(tái)債務(wù)高”、“公共服務(wù)供給效率低”、“民間資本進(jìn)入難”三大問(wèn)題。

　　目前，浙江省財(cái)政廳已經(jīng)成立PPP試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，浙江省財(cái)政廳近日也舉辦了PPP專題業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，2014年將加快推進(jìn)試點(diǎn)工作，將在供需矛盾突出、群眾廣泛關(guān)注的城市基礎(chǔ)設(shè)施和重大民生等領(lǐng)域篩選項(xiàng)目先行先試。廈門也將開(kāi)展公私合作PPP模式試點(diǎn)改革。未來(lái)五年，廈門將進(jìn)入新一輪的基建資金需求高峰期，地鐵、翔安新機(jī)場(chǎng)、第二東通道、第二西通道等項(xiàng)目投資上千億元，財(cái)政支出壓力與債務(wù)壓力日益突出。目前，廈門市已著手試點(diǎn)改革的前期準(zhǔn)備工作。

　　雖然地方層面非常積極，但是在趙全厚看來(lái)，在PPP立法及相關(guān)配套政策文件尚未出爐的背景下，地方推動(dòng)PPP項(xiàng)目并不容易，且還蘊(yùn)藏著較高風(fēng)險(xiǎn)。 “有的地方面臨政府債務(wù)壓力，官員是奔著要財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)的，只是想通過(guò)PPP化解地方債務(wù)。”一位財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部人士表示，這實(shí)際上是沒(méi)有真正讀懂PPP。

　　“PPP模式，只是將政府一次性財(cái)政支出轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)期的支出，并沒(méi)有在根本上減少債務(wù)。”這位人士說(shuō)。

　　為了使缺錢的地方政府官員不誤讀PPP，孫潔給地方政府各級(jí)官員做PPP培訓(xùn)時(shí)，也屢屢強(qiáng)調(diào)PPP是一種新型的管理模式，BT(Build Transfer，建設(shè)-移交)、BOT(Build Operate Transfer，建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓)等是其主要的實(shí)施方式，融資只是PPP功能之一，不要過(guò)分夸大。

　　“參與PPP項(xiàng)目的企業(yè)家多是求利的，在沒(méi)有公眾參與決策和監(jiān)管機(jī)制、政府又不重合同和法制的地方，PPP很難做好。”王守清說(shuō)。其介紹，中國(guó)企業(yè)在國(guó)內(nèi)做PPP最大問(wèn)題就是制度缺陷和政府信用問(wèn)題。從其培訓(xùn)企業(yè)學(xué)員反饋來(lái)看，雖然參與PPP項(xiàng)目意愿較為強(qiáng)烈，但企業(yè)特別是民營(yíng)企業(yè)仍然持謹(jǐn)慎態(tài)度。

　　頂層立法分歧

　　雖然地方政府對(duì)PPP模式熱情高漲，中央層面的立法工作也在加速推進(jìn)之中，但《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，相關(guān)PPP的一系列基本問(wèn)題目前仍待厘清，從而影響了PPP立法進(jìn)展。

　　《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者從參與立法的核心人士處獲悉，PPP立法在征詢專家意見(jiàn)的過(guò)程中存在較大的意見(jiàn)分歧，主要集中在八個(gè)方面—

　　一是特許經(jīng)營(yíng)合同到底是民事合同還是行政合同，這事關(guān)政府和企業(yè)在合作中是否是平等的主體；二是PPP要不要限制國(guó)營(yíng)企業(yè)參與；三是PPP的定義和內(nèi)涵，比如BT、BOOT(Build Own Operate Transfer，建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓)算不算；四是特許經(jīng)營(yíng)期應(yīng)重點(diǎn)考慮哪些變化因素，怎么調(diào)整；五是企業(yè)如何退出；六是會(huì)計(jì)法、稅收制度等和PPP若有沖突，如何處理；七是PPP的應(yīng)用范圍，什么項(xiàng)目適合，是構(gòu)建正面清單還是負(fù)面清單；八是對(duì)政府行為如何監(jiān)管。

　　盡管存在分歧，但前期5輪征求意見(jiàn)過(guò)后，也達(dá)成了部分立法共識(shí)。比如，PPP項(xiàng)目所有前期審批手續(xù)由政府做，可減少企業(yè)操作時(shí)間；企業(yè)不能中途退出，政府終止合同要給企業(yè)補(bǔ)償；中央專項(xiàng)補(bǔ)貼資金不補(bǔ)建設(shè)期，只補(bǔ)運(yùn)營(yíng)期，這樣可以堵住爛尾的項(xiàng)目也能享受補(bǔ)貼的漏洞。

　　孫潔表示，從中國(guó)曾以BT、BOT等方式開(kāi)展的項(xiàng)目實(shí)踐來(lái)看，存在著高成本重復(fù)建設(shè)和“豆腐渣”工程兩個(gè)極端。PPP模式相比以往的BT、BOT，更強(qiáng)調(diào)公私部門全過(guò)程合作，利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

　　但也有業(yè)內(nèi)人士指出，中國(guó)尚存在法律法規(guī)不夠完善、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不夠成熟、經(jīng)濟(jì)收益確定性不高、融資條件難與國(guó)際接軌等諸多問(wèn)題，此外尚未形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的前期工作機(jī)制。

　　有多年P(guān)PP項(xiàng)目實(shí)操經(jīng)驗(yàn)的北京市資略律師事務(wù)所副主任、合伙人律師徐向東認(rèn)為，項(xiàng)目實(shí)踐和現(xiàn)行的法律法規(guī)還存在較多歧義或矛盾之處。比如，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的獲得并不能保證項(xiàng)目公司獲得土地使用權(quán)，實(shí)踐中嚴(yán)重降低了項(xiàng)目公司的融資能力。

　　《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解到，目前國(guó)家發(fā)改委PPP立法征求意見(jiàn)稿第6稿正在征求各部委意見(jiàn)，預(yù)計(jì)還會(huì)遇到較多的意見(jiàn)分歧。相比PPP立法，財(cái)政部的PPP管理辦法可能會(huì)提前出臺(tái)，可指導(dǎo)地方實(shí)踐。

　　推廣不宜過(guò)急

　　包括王守清和孫潔在內(nèi)，多位研究和實(shí)踐PPP模式多年的業(yè)內(nèi)人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，PPP模式若成為未來(lái)地方政府項(xiàng)目建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制，還需要加緊立法、厘清政府角色、確定立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)多項(xiàng)準(zhǔn)備工作先行，不可操之過(guò)急。

　　從事十多年P(guān)PP咨詢服務(wù)的濟(jì)邦咨詢公司董事總經(jīng)理張燎表示，PPP絕對(duì)不是天上掉“餡餅”。要從立法和制度建設(shè)上進(jìn)行PPP的頂層設(shè)計(jì)。加緊PPP立法，加緊制定與法律配套的條例、指南、示范合同等。

　　趙厚全建議，找準(zhǔn)自身角色，是政府在加速推動(dòng)PPP模式前要先做好的功課。

　　“推動(dòng)PPP重要的就是一種理念，盡可能引進(jìn)資源，將可持續(xù)發(fā)展搞活，減輕地方政府的財(cái)政壓力，既能保證公共服務(wù)的質(zhì)量，又能帶來(lái)一定的經(jīng)濟(jì)效益。”

　　趙全厚說(shuō)，政府首先要明確自身定位，減輕不必要干預(yù)，要有合作精神，不能只擺出個(gè)姿態(tài)讓社會(huì)資本進(jìn)入，但是在時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本上卻讓企業(yè)望而卻步。

　　趙全厚建議，財(cái)政部力推PPP，應(yīng)該注意在財(cái)權(quán)和債權(quán)上對(duì)地方政府的職能部門進(jìn)行約束和考核。“財(cái)政部門應(yīng)該是理念上倡導(dǎo)，不能主導(dǎo)。要設(shè)計(jì)預(yù)算和債務(wù)約束機(jī)制，調(diào)動(dòng)其他職能部門去積極探索PPP。”

　　確定立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，則是在操作層面上的一項(xiàng)重要準(zhǔn)備。王守清認(rèn)為，從政府和社會(huì)的角度，決定是否要上一個(gè)PPP項(xiàng)目，應(yīng)至少評(píng)估4方面：項(xiàng)目是否要應(yīng)用PPP，要進(jìn)行財(cái)政支出價(jià)值(Value for Money)評(píng)估；若用PPP，應(yīng)用哪種具體模式、關(guān)注哪些要點(diǎn)；要進(jìn)行哪些監(jiān)管及如何監(jiān)管；要保證老百姓利益。

　　“需要?jiǎng)佑谜�府資金的，必須列入監(jiān)管。過(guò)去老說(shuō)監(jiān)管企業(yè)，其實(shí)比監(jiān)管企業(yè)更重要的，是監(jiān)管簽約的政府的支付能力。”王守清同時(shí)建議。

　　孫潔認(rèn)為，PPP項(xiàng)目具有多樣性、復(fù)雜性、長(zhǎng)期性的特點(diǎn)。因此其操作應(yīng)注意以下幾個(gè)方面：第一前期要認(rèn)真準(zhǔn)備，第二準(zhǔn)備過(guò)程中要有專業(yè)人員參與，不能政府“拍腦袋”，第三每個(gè)地方要根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入總量適當(dāng)?shù)剡x取PPP項(xiàng)目。

　　“首先要選擇有收益性的項(xiàng)目，比如交通、自來(lái)水廠等。”孫潔建議，在項(xiàng)目規(guī)模控制上，總體規(guī)模要往小處控制，不能做太多；單個(gè)項(xiàng)目上，要挑規(guī)模大的，3千萬(wàn)-5千萬(wàn)元投資的項(xiàng)目不要用PPP，因?yàn)榍捌跍?zhǔn)備時(shí)間長(zhǎng)，會(huì)增加整個(gè)項(xiàng)目的成本。