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　　進城農民如何安身立命？

　　本報記者 梁薇薇報道

　　“新型城鎮化”是今年兩會的一大熱點。新型城鎮化怎么走？今年的政府工作報告中再次提出推進以人為核心的新型城鎮化。

　　如何推進“人的城鎮化”？國務院總理李克強在政府工作報告中強調，今后一個時期，著重解決好現有“三個一億人”問題：促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。

　　那么，農民轉為市民背后所享受的福利是否能夠有效地解決？擺脫了土地財政，地方政府的財政又如何支撐？1億人進城后，農民的土地受益又如何保證？土地制度改革又將如何破題？

　　同身份后，能否同待遇？

　　“農民轉為市民，這還不容易嗎，主要是配套政策難。”兩會期間，全國政協委員、四川省農業科學院副院長劉建軍在接受《中國產經新聞》記者采訪時直言，光是轉一個戶口很容易，拿到戶口本了，從法律上規定上是城市人了，但實際上真正還有很大的距離。配套政策能享受嗎？其他待遇是否一樣？上學，就醫，社保、住房等只有這些落到實處才能真正實現身份上的轉變。這還有很多工作要做。

　　今年的政府工作報告中提出，有序推進農業轉移人口市民化。推動戶籍制度改革，實行不同規模城市差別化落戶政策。

　　必須看到，近年來，各地戶籍制度改革加快推進。據初步統計，河北、江蘇、浙江等12個省份相繼取消了農業戶口和非農業戶口的二元戶口性質劃分。除此之外，許多二三線城市也早已實行購房入戶的政策，而在中山試點的基礎上，從2010年8月開始，廣東全省都在嘗試對農民工實行積分入戶。

　　身份問題解決之后，待遇的平等問題隨之而來，新老市民能否實現“同身份同待遇、同城同待遇”？

　　對于這個問題，全國政協委員、經濟委員會副主任褚平在接受《中國產經新聞》記者采訪時表示，必須得能。但是一進城馬上就配套起來恐怕也做不到，但從長遠來看，享受公平的待遇，相關政策必須配套起來。但現在的主要問題就是財政問題。城鎮化過程中，大量的農民進了城，那么城市的基礎設施建設，要享受公共服務均等化，這些都需要錢。

　　需要指出的是，享受同等待遇的背后，確實牽涉到成本壓力的問題。據統計，一個農民進城，政府需要拿出10萬元補貼其社保及公共服務。

　　過去，一些地方政府依靠賣地的土地出讓金來維持地方財政需求，這樣依賴土地財政的做法早已飽受社會詬病。

　　“中國有句古話叫，‘仔賣爺田不心疼’。過去地方政府之所以這么干，與政績考核體制、注重追求短期績效緊密相關。但在任何國家、任何地方，都不應該也不能靠將土地一次性賣掉過日子。地總是有限的，不能一年年持續賣下去。目前一些地方賣地收入占政府收入的比重較高，但這種發展方式難以持續，必須要改。”全國政協常委、中央農村工作領導小組副組長兼辦公室主任陳錫文在兩會期間接受《中國產經新聞》等媒體采訪時表示。

　　“不依靠土地財政，就要稅制改革，使地方的財權事權要相匹配。不能讓地方的經濟發展不是借貸就是賣地，就需要一個比較穩定持續的財政來源。”褚平指出，需要錢就有一個地方財政能力問題，而這就涉及到了財稅體制改革等問題。這是一個系統的問題，任何一個問題可能都不是一個答案就能解決。

　　進城后，土地收益能否保證？

　　事實上，要實現以人為核心的新型城鎮化，除了涉及到戶籍制度改革，財稅體制改革外，還與土地制度改革密不可分。

　　今年1月，國家統計局發布的數據顯示，2013年，我國的城鎮化率為53.7%。而早在2011年，我國城鎮人口總數就已超過農村人口。那么，如今，1億人進城后，他們原有的土地如何提高利用效率？農民的土地受益又如何保證？

　　“現在有部分農戶即使進了城，也不愿意放棄自己的那塊土地，擔心放棄之后會失去經營權，因此，就算不種也把它看做一個權益，使土地仍處于分散耕作的狀態。”劉建軍指出，目前有農戶放棄，也有不放棄的，就使得土地很難整理，條件稍微差的地方沒法成片流轉。

　　十八屆三中全會中提出，建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

　　這一土地制度改革的表述引起了大家的關注，不少人士認為，這給農村集體建設用地的入市打開了出口，但是目前也面臨一些問題。

　　“農村集體經營性建設用地允許進入市場，和國有土地享受同等權利和同等價格。這是一個非常大的政策。涉及修改《憲法》和《土地管理法》等法律。”陳錫文早前曾指出，現行《土地管理法》規定農民集體建設不能以任何方式出讓、轉讓等方式給別人作為非農建設用地，實際上就需要作出調整。

　　另外，憲法第10條規定，城市土地屬于國家所有。陳錫文說，如果說進入市場的這部分土地是在城市規劃區范圍之內，今后的城市土地就不完全是國家所有，也會有集體所有。所以，這是一些非常重大的法律修訂。

　　土地制度改革如何破局？

　　陳錫文認為，目前土地制度確實有與經濟社會發展需要不相適應的地方，需要修改完善。如何完善制度，要抓緊進行試驗。中央對土地制度改革試驗已經進行統一部署，今后要根據要求有序穩步推進。對農村集體土地入市這類問題，如果屬于試驗區內經批準的項目，可以規范地進行試驗，并要做好預案。如果不是，就不能搶跑。

　　中央此前特別強調對土地制度改革牽一發而動全身，必須謀定而后動，必須非常慎重穩妥地推進試點。在今年的政府工作報告中，對此也有相關描述。在“積極推進農村改革”部分，保持農村土地承包關系長久不變，抓緊土地承包經營權及農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作，引導承包地經營權有序流轉，慎重穩妥進行農村土地制度改革試點。

　　截至目前，在集體土地改革方面，不少省市已經進行了試點。重慶、成都創新出土地指標交易的“地票”模式。安徽省去年11月發布的一份《安徽省人民政府關于深化農村綜合改革示范試點工作的指導意見》中提出，今后，農村集體建設用地可以通過轉讓、出租等方式依法進行流轉，用于工業、商業、旅游和農民住宅小區建設，未來還將建設統一的城鄉土地交易市場。杭州、寧波等地實行“土地換股權”模式，在農村土地流轉和村辦企業建設的過程中，農民可以土地承包權作為資產入股，并享受分紅。

　　“所以進行土地制度改革，這四條是原則，或者叫底線：要繼續維持農村的集體經濟組織制度，要保證現有的耕地基本上保持穩定，保持糧食能夠繼續穩定發展，保障農民的財產權利。”陳錫文認為，推行土地制度改革必須堅持底線思維，決不能犯歷史性、顛覆性的錯誤。