備戰(zhàn)地方自主發(fā)債

　　財政部事實上重申了地方政府債券的最終定位，即由“自發(fā)代還”過渡到“自發(fā)自還”模式。若地方政府獲得獨立舉債權(quán)，《預(yù)算法》中相關(guān)條款須盡快修改

　　經(jīng)過相關(guān)部門反復(fù)斟酌，近日財政部出面，重新啟動了地方政府自行發(fā)債試點擴容。圍繞地方政府債券的諸多爭議，至此在決策層趨向統(tǒng)一。

　　7月初，財政部下發(fā)了2013年地方政府自行發(fā)債試點辦法(下稱《辦法》)的通知，這是自2011年財政部啟動此項試點以來，首次擴大試點范圍。

　　在金融業(yè)界看來，本次試點最大不同在于：新增山東省和江蘇省作為試點省份；《辦法》吸取了過去兩年地方政府自行發(fā)債的試點經(jīng)驗，在債券發(fā)行環(huán)節(jié)做出了部分微調(diào)。

　　一些外界評價認為，今年地方政府債券試點擴容看起來似乎“了無新意，沒有突破”。

　　不過，一位接近財政部人士透露，事實上這次試點擴容背后，有著極為值得關(guān)注的重要政策信號。例如，《辦法》中首次明確提出“積極創(chuàng)造條件，逐步推進建立信用評級制度”，類似表述過去極為少見，這意味著地方政府評級被列為后續(xù)重要推進內(nèi)容。

　　試點擴容還意味著財政部重申地方政府債券的最終定位，即由“自發(fā)代還”過渡到“自發(fā)自還”模式。此外，如果地方政府最終獲得獨立的舉債權(quán)，《預(yù)算法》中相關(guān)條款的修改將重新提上議事日程。

　　回顧中國地方債務(wù)演變路徑，2008年以來，隨著大規(guī)模的經(jīng)濟刺激計劃推出，地方債務(wù)規(guī)模快速膨脹。期間，中國審計署曾進行了兩輪大范圍審計。最新審計發(fā)現(xiàn)，截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務(wù)增長13%，債務(wù)余額不降反增，部分地區(qū)和行業(yè)債務(wù)負擔(dān)過重，變相融資現(xiàn)象突出，融資方式存在隱蔽性強、不易監(jiān)管等等新問題。而在過去這幾年間，地方債務(wù)隱患成為掣肘中國貨幣政策制定、左右宏觀經(jīng)濟走勢的最大不確定因素。

　　決策層也是積極嘗試化解債務(wù)風(fēng)險，避免潛在的債務(wù)隱患對中國經(jīng)濟不確定沖擊。中國社科院學(xué)部委員高培勇透露，國務(wù)院正在研究制定整體的改革方案，為下一步的改革做出整體部署，該方案中，與地方債務(wù)相關(guān)的財稅體制改革是不可避免的重點改革領(lǐng)域。

　　今年以來，財政部、中國人民銀行等部委都重新啟動這一領(lǐng)域改革研究工作。據(jù)了解，5月下旬，財政部召集各省級財政廳官員，進行地方債務(wù)問題的相關(guān)討論和培訓(xùn)。據(jù)一位參加這次培訓(xùn)的高層人士透露，財政部在這次培訓(xùn)討論中透露出了推進地方債務(wù)改革的積極信號，而就在此后不久，財政部公布了前述2013年地方政府自行發(fā)債的試點辦法。

　　決策層亦有意配合新型城鎮(zhèn)化融資中涉及地方投融資體制改革的相關(guān)內(nèi)容，進一步推進地方債務(wù)改革。對此，國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部副部長魏加寧認為，地方政府實現(xiàn)真正意義上的自主發(fā)債，是未來財稅體制改革的突破口，應(yīng)盡快推進自行發(fā)行試點，并過渡到完全市場化自主發(fā)行。

　　江蘇、山東入圍

　　7月4日，財政部印發(fā)《2013年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，外界反響平淡，而在2011年財政部首次公布啟動地方政府債券自行發(fā)行試點工作時，曾一度引發(fā)市場熱議。

　　2011年10月，財政部放開上海、浙江、廣東、深圳四個省市自行發(fā)債試點，這一度被解讀為地方融資“開前門、關(guān)后門”的重要體現(xiàn)，是推進地方政府性債務(wù)改革的主要舉措。中誠信國際一位負責(zé)城投債評級的人士坦言：“當(dāng)時感覺挺新的，我們的判斷是試點會很快全面鋪開。”但此后財政部的推進進度卻遠遠低于外界預(yù)期。

　　據(jù)了解，2012年財政部曾有意在前一年試點的基礎(chǔ)上，進一步擴大試點范圍，但是由于諸多不確定因素的影響，最終放棄了擴大試點的計劃。接近財政部人士分析認為，兩方面原因影響了決策選擇。

　　首先這與《預(yù)算法》修改相關(guān)。2012年7月，《預(yù)算法》(二次審議稿)恢復(fù)了“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”的條文，這使得原本希望通過《預(yù)算法》的修改，打開地方融資正道的期望落空。

　　在高培勇看來，財政部推進這項試點主要是看整體的財政收入狀況，2012年中央、地方財政收入狀況不佳，所以試點的范圍和省份都推進得比較緩慢。

　　《財經(jīng)》記者了解到，2012年財政部就是否進一步擴大試點進行反復(fù)斟酌，除了前述基礎(chǔ)性因素外，十八大臨近，各個領(lǐng)域改革基本停滯，相關(guān)部門穩(wěn)定大局也是最終試點擴容計劃擱置的重要原因。

　　隨著新一屆政府到任，今年初以來，各個領(lǐng)域方案陸續(xù)進入籌備期。此時，在財政部看來，未來的新型城鎮(zhèn)化融資和地方政府債務(wù)管理，都對地方政府融資改革提出迫切要求，在此背景下，試點擴容方案順勢推出。

　　此次擴容后，試點范圍由此前的上海、浙江、廣東、深圳四省市擴大至六省市，新增山東和江蘇。之所以山東省和江蘇省，與其財政收入情況密切相關(guān)。

　　地方政府剛剛公布數(shù)據(jù)顯示，今年上半年，江蘇省公共財政預(yù)算收入累計完成3368.84億元，增長13.2%。山東省今年1至5月財政收入增幅為12.4%。兩者作為經(jīng)濟大省，受今年上半年房地產(chǎn)市場成交額大幅增加，相關(guān)稅收相應(yīng)增加。

　　新增省份將按照國務(wù)院批準的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行。債券期限由原來的三年和五年調(diào)整為三年、五年和七年，債券本息償還仍采取由中央財政代為償還。

　　據(jù)《財經(jīng)》記者查證，根據(jù)財政部已經(jīng)核定的江蘇省和山東省2013年地方政府債券額度，兩省發(fā)債規(guī)模分別為153億元、112億元(不含青島)。按照過去兩年的試點慣例，新增兩省將在此發(fā)行額度內(nèi)，靈活安排發(fā)行窗口。

　　在債券發(fā)行具體環(huán)節(jié)，新試點《辦法》也做出了細微調(diào)整，增加兩個具體規(guī)定：一是“單個承銷團成員的最高投標限額不得超過每期債券招標額的30%”，二是“如地方政府債券發(fā)行利率低于招標日前1個至5個工作日相同待償期國債收益率，試點省(市)須在債券發(fā)行情況中進行重點說明”。據(jù)悉，這是針對過去兩年間，地方政府債券發(fā)行過程中，曾出現(xiàn)了地方政府競相壓低發(fā)行利率，地方政府強勢身份過度施壓承銷商的情形。

　　表面上看，地方政府債券在試點區(qū)域小幅擴容和發(fā)行環(huán)節(jié)的微調(diào)，突破不大，但是此次舉動向外界傳遞了一個清晰明確的信號，即財政部將繼續(xù)推動擴大地方政府債券試點，最終實現(xiàn)“自發(fā)自還”舉債融資機制，推動建立規(guī)范的地方政府發(fā)債制度，使其成為服務(wù)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要舉措。財政部國庫司副司長周成躍近日也撰文提出了這一思路。

　　“市政債”路徑

　　5月下旬，財政部在武漢召集各省財政廳的相關(guān)負責(zé)人，召開關(guān)于地方債的培訓(xùn)討論會，有來自國內(nèi)外專家進行輪流講授。一位參與這次培訓(xùn)的人士透露，這次培訓(xùn)傳達出的信號是，財政部將著力推動地方政府債務(wù)改革，全局層面改革有望提速。

　　自去年底以來，以財稅體制改革為突破口帶動地方債務(wù)改革已經(jīng)成為共識，相關(guān)改革舉措政策緊鑼密鼓地醞釀中。高培勇亦證實，涉及到地方債務(wù)改革的財稅體制改革，是下一步改革推進的重要領(lǐng)域。

　　從危機導(dǎo)向改革的視角看，驅(qū)動地方債務(wù)體制改革的核心原因是，當(dāng)前中國地方債務(wù)問題已經(jīng)成為左右下一步中國經(jīng)濟走勢最大的不確定因素。財政部副部長朱光耀最近公開表示，財政部十分警惕地方債務(wù)問題，其正在重新摸底調(diào)查地方債務(wù)規(guī)模，摸清地方融資平臺的家底。事實上，這次調(diào)查的主要意圖之一，是為下一步相關(guān)改革措施做前期準備。

　　2008年至今，地方債務(wù)規(guī)模幾乎以滾雪球的速度擴張。審計署審計結(jié)果，截至2010年底，地方政府性債務(wù)規(guī)模為10.7萬億元，而截至去年底，36個地方政府本級政府性債務(wù)余額接近4萬億元。

　　為控制債務(wù)規(guī)模擴張，中央政府一方面采取幾乎一刀切的方式，卡死融資平臺貸款為主傳統(tǒng)融資渠道，嚴格管控地方債務(wù)規(guī)模，但是“按下葫蘆浮起瓢”，以債券、信托等為代表的影子銀行迅速膨脹，并迅速發(fā)展為地方政府融資的主渠道。現(xiàn)實情況是“正門沒打開、后門越開越多”。這使地方債務(wù)問題演變得更為復(fù)雜。

　　“開正門”，即打開地方政府自主發(fā)債通道，使地方政府成為獨立的市場主體。據(jù)國務(wù)院研究中心魏加寧回憶，早在2010年，財政部、發(fā)改委、人民銀行等部委就已經(jīng)形成基本共識。財政部下屬的財科所也一直倡導(dǎo)這樣的債務(wù)管理和改革思路。

　　為配合這一債務(wù)管理的思路，2010年財政部啟動了地方試點自行發(fā)債，國家發(fā)改委大幅度提高了城投債的發(fā)債規(guī)模，并討論擬推出項目收益?zhèn)��?span id=stock_sh601988>中國銀行間市場交易商協(xié)會也相繼推出了城投類中期票據(jù)、私募債券，發(fā)行范圍一度放寬至市級政府。在外界看來，當(dāng)時中國式的“市政債”呼之欲出。

　　不過在其后一段時間，隨著《預(yù)算法》修改了無進展，以及中共十八大會期臨近，涉及到地方債務(wù)領(lǐng)域的改革一度趨向沉寂。而在各地，地方債務(wù)大量借新還舊，影子銀行融資快速飆升，今年以來，地方政府、信托合作(簡稱政信合作)增速迅速發(fā)力，融資規(guī)模快速攀升。

　　在這樣的背景下，關(guān)于地方債務(wù)改革的呼聲再起，允許地方政府自主發(fā)債再度成為熱議的話題。今年初財政部高層安排，相關(guān)司局再赴美國考察市政債市場基本情況。

　　從美國的經(jīng)驗看，成熟意義的市政債主要分為市政公債和市政項目收益?zhèn)�，市政公債發(fā)行額度通常是由全州選民投票通過，募集資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性項目，償還資金主要來自于本級政府的財政收入。而市政項目收益?zhèn)�通常對接具有一定現(xiàn)金流的非公益性項目，償債資金的安排主要靠項目本身收益。

　　一位參與這次考察工作的財政部權(quán)威人士對《財經(jīng)》記者表示，考察團隊提交的考察報告建議，要探索建立地方政府發(fā)行債券制度，推動“自發(fā)代還”的地方政府債券過渡到“自發(fā)自還”，以此推進地方政府債務(wù)管理和新型城鎮(zhèn)化融資。

　　其他部委也在重新討論推進這一領(lǐng)域的改革舉措。據(jù)了解，高層曾指定中國人民銀行提供一份新型城鎮(zhèn)化融資的相關(guān)方案，而央行最終擬定的這份方案中，金融領(lǐng)域的改革措施明確提出了推出“市政債”的改革思路。

　　中國人民銀行研究局局長紀志宏近日撰文也建議，應(yīng)該以城鎮(zhèn)化未來收益為支撐，探索開展市級政府發(fā)債試點，先期可以考慮將部分城投債轉(zhuǎn)為市政收益?zhèn)��?/p>

　　中國地方政府融資的現(xiàn)實情況是，償債資金高度依賴土地出讓金收入，土地是連接融資和債務(wù)資金償還兩端的重要紐帶。在前述財政部權(quán)威人士看來，由于這一特殊國情，恐怕中國不存在國外真正意義的市政債，應(yīng)該從現(xiàn)實國情出發(fā)，重新考慮地方政府債券融資的基本架構(gòu)。

　　發(fā)展債券融資為代表的直接融資，以替代地方政府過度倚重銀行貸款間接融資和影子銀行融資，已成共識。債券融資有助于提升信息透明度，不易隱藏風(fēng)險，出現(xiàn)違約事件后，風(fēng)險可以隨時釋放。

　　不過這一改革思路同樣將遇到又一現(xiàn)實障礙，中國債券市場目前監(jiān)管分割，市場標準不統(tǒng)一，相關(guān)政策安排必須超越部門利益，形成更高層面的統(tǒng)籌。

　　切斷中央隱性兜底

　　回顧2008年以來，地方政府債務(wù)快速擴張歷程，這與中國地方官員政績考核機制密切相關(guān)。一位杭州市財政部門官員深有感觸，“地方官員在位時，誰不想弄出來點政績。”

　　接近發(fā)改委的一位權(quán)威人士曾對《財經(jīng)》記者表示，在企業(yè)債審批過程中，期限通常為三年、或者五年居多，很少有企業(yè)債期限超過七年，這樣的期限安排，其主要原因是，地方官員一屆任期通常為五年，有意識培養(yǎng)地方官員有借有還的舉債意識。

　　這種政績導(dǎo)向的債務(wù)膨脹背后，反映了中央政府和地方政府之間的博弈關(guān)系，幾乎所有地方政府都認為，中央政府是地方政府債務(wù)隱性擔(dān)保人，是最終的債務(wù)買單者。

　　高培勇也認為，當(dāng)前中國地方政府最大的風(fēng)險不是規(guī)模，而是債務(wù)主體的權(quán)責(zé)不清晰。他舉例稱，地方政府如同被家長管束久了的孩子，只要稍有放松，孩子就會出現(xiàn)很多淘氣行為。事實證明，這種淘氣的行為在2008年以后都出現(xiàn)了，地方政府競相搞融資平臺債務(wù)，不搞白不搞。

　　他認為，造成這一局面根本原因是，中央和地方財權(quán)和事權(quán)不對等，權(quán)和錢沒有找到一個制度化的、規(guī)范化的辦法對接，解決之道是過渡到真正意義的自主發(fā)債，使得地方政府成為完全獨立的債務(wù)負擔(dān)主體。

　　如此一來，意味著地方政府信用和中央政府信用將被完全隔離，這必然會牽涉到地方政府的信用評級話題。財政部在前述《辦法》中首次明確提出“積極創(chuàng)造條件，逐步推進建立信用評級制度”，對此，一位財政部權(quán)威人士對《財經(jīng)》記者坦言，目前已經(jīng)開始著手研究，具體評級思路和框架還未確定，這是終極目標。

　　2010年以來，財科所、中國社科院、多家國內(nèi)的信用評級公司先后推進了相關(guān)的地方政府評級工作，但是最終各家機構(gòu)均未對外公開這一評級結(jié)果。事實上，完成對地方政府信用評級也面臨諸多障礙。

　　在目前的法律制度框架內(nèi)，地方政府不允許進行信用評級。

　　中誠信國際負責(zé)上述評級項目的人士認為，地方政府財政透明度不高，財政信息不公開，即使信息公開，財政數(shù)據(jù)真實性和可比性也存在問題，部分數(shù)據(jù)很難保證其真實。還有不同區(qū)域財政統(tǒng)計口徑的差異，評級很難具有橫向的可比性，另外，歷年的經(jīng)驗表明地方政府一些指標虛高，會大大影響評級結(jié)果的準確性。

　　由于中央和地方政府信用尚不獨立，評級的準確性和價值不大。據(jù)了解，中誠信國際在過去地方政府評級實踐中，通過基礎(chǔ)評級和支持評級兩個評級來衡量地方政府的信用狀況。即便如此，也不能準確地反映地方政府償債能力和信用水平。

　　前述負責(zé)這一評級項目的人士進一步解釋道，如果加上中央政府的支持評級，地方政府的信用會整體提高，如此一來，不同地方政府的信用水平會差異不大，區(qū)分度不高。如果發(fā)生區(qū)域性或局部的風(fēng)險，中央政府可能會有選擇救助，不會出現(xiàn)地方政府破產(chǎn)的情形。

　　地方政府獨立的信用主體，獨立擔(dān)當(dāng)債務(wù)責(zé)任，這是發(fā)展完全意義上的市政債的基本前提。但是，在中國現(xiàn)行的政治體制下，要完全實現(xiàn)中央政府和地方政府的信用分離并非易事。

　　從更全面的視角看，《預(yù)算法》重新審議能否獲得實質(zhì)突破，也是極為重要的先決條件。

　　另外，從目前財政部推行的自行發(fā)行試點看，地方政府發(fā)債額度核定和債券本息資金的償還這兩項最為核心的環(huán)節(jié)仍然沒有放開跡象。顯然這兩個領(lǐng)域如果出現(xiàn)突破，必然依賴于財稅體制改革的整體推進。

　　有業(yè)內(nèi)人士擔(dān)心，如果在地方政府財政透明度不能提高、償債保障機制不能建立、債務(wù)資金使用監(jiān)督機制尚不規(guī)范、地方人大不能建立起約束地方政府舉債融資機制的情況下，盲目放開地方政府自主發(fā)債，可能導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模再度膨脹。

　　【作者：《財經(jīng)》記者 王培成 】