許耀桐 國(guó)家行政學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師 竹立家 國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任 張小勁 清華大學(xué)政治系主任

　　新一次的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案在昨日揭開(kāi)謎底，國(guó)務(wù)院組成部門(mén)由2008年的27個(gè)減少到25個(gè)，鐵道部的一分為三，為鐵路政企分開(kāi)打下堅(jiān)實(shí)一步，而食品藥品監(jiān)督管理總局的成立、國(guó)家海洋局在海上執(zhí)法方面的擴(kuò)權(quán)，也意味著政府試圖扭轉(zhuǎn)“九龍治水”的現(xiàn)狀。經(jīng)由這次改革，中國(guó)政府距離大部門(mén)體制還有多遠(yuǎn)？機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)之后的人員編制、職權(quán)分配等方面的問(wèn)題如何解決？南都記者昨日專(zhuān)訪三位研究政治體制和行政體制的專(zhuān)家，讓他們談?wù)剬?duì)此次機(jī)構(gòu)改革的看法。

　　如何避免新的部門(mén)利益的產(chǎn)生

　　南都：部門(mén)合并后，決策、執(zhí)行和監(jiān)督等權(quán)限會(huì)相對(duì)集中，甚至?xí)�出現(xiàn)新的部門(mén)利益，怎樣解決這些問(wèn)題？

　　許耀桐：部門(mén)利益是個(gè)貶義詞，即利用部門(mén)所擁有的權(quán)力為自己部門(mén)謀利益。部門(mén)權(quán)力本身確實(shí)包含了這樣的危險(xiǎn)，會(huì)出現(xiàn)用權(quán)不當(dāng)，將部門(mén)利益法定化、特殊化，這是要堅(jiān)決避免和克服的。現(xiàn)在，有些部門(mén)合并后職權(quán)比過(guò)去增大，但并不必然意味著要為自己部門(mén)謀取利益，關(guān)鍵就是權(quán)力運(yùn)行要公開(kāi)透明，要加強(qiáng)監(jiān)督制約。只要做到這兩點(diǎn)，利用職權(quán)謀取部門(mén)利益是不會(huì)發(fā)生的。

　　張小勁：由原來(lái)部門(mén)間的協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)化為部門(mén)內(nèi)的協(xié)調(diào)，可能會(huì)提高辦事效率。目前大的部門(mén)利益還沒(méi)有形成。

　　發(fā)改委在過(guò)渡階段有特殊功能

　　南都：此次改革中，原來(lái)計(jì)生委的部分職責(zé)劃歸了發(fā)改委，能源局合并電監(jiān)會(huì)后仍然隸屬于發(fā)改委，似乎與之前弱化發(fā)改委的呼聲相悖，如何看待這種趨勢(shì)？

　　許耀桐：發(fā)改委應(yīng)該做宏觀管理，對(duì)整個(gè)發(fā)展改革進(jìn)行整體謀劃，但是它現(xiàn)在管得比較細(xì)，掌握了太多審批權(quán)。這次它沒(méi)有動(dòng)，但它也要把職責(zé)體系建立起來(lái)，管發(fā)展改革宏觀決策，而不是具體的項(xiàng)目審批。現(xiàn)在發(fā)改委就只搞發(fā)展，對(duì)改革的規(guī)劃作用不大，今后應(yīng)該扛起改革規(guī)劃的責(zé)任。不在乎它管得寬，只要確實(shí)是對(duì)宏觀的發(fā)展改革謀劃。

　　竹立家：發(fā)改委作為綜合協(xié)調(diào)部門(mén)，它是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，在現(xiàn)代社會(huì)會(huì)越來(lái)越小，逐步消失。

　　職能調(diào)整完了，發(fā)改委的職能還會(huì)進(jìn)行調(diào)整或向其他部委轉(zhuǎn)移，整體來(lái)說(shuō)它不會(huì)太膨脹。現(xiàn)在能源局沒(méi)有改革到位，下一步還是會(huì)組建能源部。改革是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，尤其是政府的二級(jí)機(jī)構(gòu)，一般都是動(dòng)態(tài)的，是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要來(lái)安排的。

　　張小勁：目前我國(guó)存在這樣一種現(xiàn)象，一個(gè)政策的落實(shí)取決于制定該政策的部門(mén)的地位。發(fā)改委在某種程度上是發(fā)揮著綜合、容納、保留、維持和創(chuàng)新等功能。發(fā)改委的存在在理性化設(shè)計(jì)當(dāng)中確實(shí)是一個(gè)比較獨(dú)特的形式，但它是過(guò)去體制的一種延續(xù)，在過(guò)渡階段發(fā)揮著特殊功能。從目前來(lái)看，它是可以理解的。但是能夠理解并不意味著它具有永久存在的合理性。

　　人員不涉及減少只做分工調(diào)整

　　南都：機(jī)構(gòu)改革之后，部門(mén)編制應(yīng)該進(jìn)行哪些調(diào)整？如何避免改革后機(jī)構(gòu)的實(shí)際規(guī)模不斷膨脹？

　　許耀桐：確實(shí)是比較擔(dān)心的事，比如鐵道部變成鐵路局，估計(jì)級(jí)別也可能定副部級(jí)，如果原來(lái)有多少局級(jí)單位，現(xiàn)在還是多少就不行。要有化學(xué)反應(yīng)，要按照職能調(diào)整進(jìn)行精簡(jiǎn)。

　　至于精簡(jiǎn)人員，其實(shí)公務(wù)員從中央一級(jí)來(lái)講，倒也不是太多，主要是分工不合理，大家都做決策，都是領(lǐng)導(dǎo)、專(zhuān)家。要把決策和執(zhí)行分開(kāi)，一部分人轉(zhuǎn)向決策，一部分人轉(zhuǎn)向執(zhí)行，這就不涉及減少人員的問(wèn)題，而是進(jìn)行分工和合理化調(diào)整。

　　機(jī)構(gòu)改革難免減少職位，合并后職位也會(huì)減少，可以按照“老人老辦法”，該保留待遇、工資不變的，就還要保證，機(jī)構(gòu)改革是有成本的。不過(guò)相對(duì)來(lái)說(shuō)這算是小成本，總比多一個(gè)部委所花的成本少。合并需付出一些代價(jià)，比原班不動(dòng)保留一個(gè)部委還是要?jiǎng)澦恪Ｎ矣X(jué)得阻力不會(huì)太大，現(xiàn)在改革涉及公務(wù)員的只是分工和角色的轉(zhuǎn)化，即使離開(kāi)干部崗位的，待遇還是可以保留吧。

　　竹立家：這次重點(diǎn)不是人員減少，從各國(guó)治理經(jīng)驗(yàn)來(lái)說(shuō)，公共管理部門(mén)的人數(shù)還是一直在增加的，應(yīng)為社會(huì)管理的任務(wù)在增加，政府的職責(zé)會(huì)越來(lái)越重，人數(shù)增加是很正常的。不能一味精簡(jiǎn)人員。我們國(guó)家的政府雇員占勞動(dòng)人口的比例還是比較小的。

　　職權(quán)交叉體現(xiàn)對(duì)傳承關(guān)系的考量

　　南都：此次改革中一些機(jī)構(gòu)改得并不徹底，比如海洋局以中國(guó)海警局的名義開(kāi)展海洋維權(quán)執(zhí)法，但要接受公安部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，這是否會(huì)影響機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的效果，實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中還會(huì)發(fā)生職權(quán)交叉的現(xiàn)象？

　　張小勁：有這種可能。我覺(jué)得這種設(shè)計(jì)有點(diǎn)按照理性化的思路來(lái)設(shè)計(jì)的，不過(guò)目前這種做法體現(xiàn)了對(duì)(機(jī)構(gòu)之間)傳承關(guān)系的考量和尊重。這次改革一部分有降低風(fēng)險(xiǎn)、降低難度的考慮，另一方面還要考慮到照顧歷史功績(jī)的問(wèn)題。

　　許耀桐：現(xiàn)在的機(jī)構(gòu)改革好比一局沒(méi)有打完的牌，我們打出了一張好牌，但整個(gè)牌局沒(méi)有打完，還要繼續(xù)。比如現(xiàn)在廣電和新聞出版整合好了，但是還有文化部、體育總局等，按照“大文化”都可以合到一起的，還留有尾巴，“大文化”的整合沒(méi)有到位，也只是走了一步。

　　至于職責(zé)是不是有交叉，海洋執(zhí)法和公安部的情況比較特殊，業(yè)務(wù)十分相似。部門(mén)之間有分工，但也要加強(qiáng)聯(lián)系。不是說(shuō)大部制了，就可以和其他部門(mén)完全分開(kāi)，不發(fā)生任何來(lái)往，協(xié)調(diào)也是必要的。

　　機(jī)構(gòu)之間總的來(lái)說(shuō)，今后朝著“綜合事務(wù)、綜合協(xié)調(diào)、綜合管理、綜合服務(wù)”的方向，即朝著宏觀的大格局，相同領(lǐng)域的行業(yè)管理要合到一塊，形成“大職能、寬領(lǐng)域、少機(jī)構(gòu)”。在這樣的過(guò)程中，職責(zé)扯不清的、比較模糊的還是會(huì)有一些，畢竟事物總是在發(fā)展，會(huì)得到不斷的改進(jìn)。

　　機(jī)構(gòu)改革方向就是要簡(jiǎn)政放權(quán)

　　南都：高層提出“政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)”，方案中也要求減少行政審批等，從目前的情況來(lái)看是否得到有效執(zhí)行，將來(lái)的方向如何？

　　張小勁：政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，減少行政審批實(shí)際上觸及了政府管轄事務(wù)的內(nèi)核。如果不在最根本的、最核心的地方動(dòng)手的話(huà)，一些行政機(jī)構(gòu)會(huì)通過(guò)借調(diào)、附設(shè)或增設(shè)外圍機(jī)構(gòu)等方式來(lái)維持甚至擴(kuò)大自己的管轄范圍。因此，要縮減管轄范圍。

　　未來(lái)的發(fā)展方向是發(fā)展社會(huì)機(jī)構(gòu)、發(fā)展行業(yè)機(jī)構(gòu)，讓它們行使維持行業(yè)秩序、協(xié)調(diào)管理等細(xì)微和具體的事務(wù)。

　　許耀桐：這次鐵道部改革就體現(xiàn)了政企分開(kāi)。機(jī)構(gòu)改革的方向就是要簡(jiǎn)政放權(quán)，怎么簡(jiǎn)，就是把一些可以市場(chǎng)化運(yùn)作的東西簡(jiǎn)化掉，放權(quán)就是把執(zhí)行權(quán)劃分出去，簡(jiǎn)政放權(quán)和“四個(gè)分開(kāi)”是相通的。現(xiàn)在有些部委還有這樣的毛病，政事、政社也沒(méi)有分開(kāi)，還要進(jìn)一步改革。

　　部門(mén)回應(yīng)

　　杜鷹：明確發(fā)改委職責(zé)需“三定方案”

　　昨日國(guó)家發(fā)改委副主任杜鷹回答記者提問(wèn)時(shí)說(shuō)，現(xiàn)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)有些問(wèn)題是需要綜合平衡的，國(guó)務(wù)院把一些需要綜合平衡的職責(zé)放到國(guó)家發(fā)改委，從實(shí)際運(yùn)作的情況來(lái)看，需要有國(guó)家發(fā)改委這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)。至于“國(guó)家發(fā)改委權(quán)力過(guò)于集中”的問(wèn)題，需要“三定方案”來(lái)進(jìn)一步明確，對(duì)于國(guó)家發(fā)改委而言，一些職責(zé)劃入后，最重要的是轉(zhuǎn)變職能。杜鷹補(bǔ)充說(shuō)，簡(jiǎn)言之就是要減少微觀管理事務(wù)，進(jìn)一步改善和完善宏觀調(diào)控，就是市場(chǎng)能管的，就不要管；市場(chǎng)管不了的，市場(chǎng)不能管的，就要去管。

　　通過(guò)部門(mén)整合減少數(shù)量是必要的，但更重要的是內(nèi)部的職責(zé)關(guān)系要理順，要體現(xiàn)決策和執(zhí)行的分開(kāi)。

　　——— 許耀桐

　　我們行政費(fèi)用之所以比較多，就是因?yàn)椤肮俣唷薄９俸推胀ü珓?wù)員的比例過(guò)大，美國(guó)官和普通公務(wù)員的比例是1：94，我們是1：20左右。

　　——— 竹立家

　　這次改革是理性設(shè)計(jì)、可操作性及政治正確等復(fù)雜因素共同作用產(chǎn)生的。可操作性占有一個(gè)相當(dāng)比例。

　　——— 張小勁

　　本版采寫(xiě)：

　　南都特派記者 吳瑤 杜強(qiáng) 楊章懷

　　實(shí)習(xí)生 廖洪輝 發(fā)自北京