管控加深，但金融類國企目前很難納入其麾下

　　鄧瑤

　　本報記者 鄧瑤 北京報道

　　國資委的成立和《國有資產監(jiān)督管理暫行條例》的頒布，開啟了我國國資監(jiān)管體制“去行政化”的改革之路。十年后，國資監(jiān)管體制不斷完善，開始步入“大國資”時代。

　　何為“大國資”？迄今為止，尚未形成一個權威、系統(tǒng)和完整的概念表述。“大國資”的概念起始于十八大前后的國資監(jiān)管體制變革，即在2003年以來的國資監(jiān)管體制基礎上，形成一整套更完整的國資監(jiān)管新體制。

　　“大國資”是國資監(jiān)管系統(tǒng)及理論界的一個新提法。廣東省社會科學院國有資產監(jiān)督管理研究中心主任梁軍表示，“大國資”體制有三層含義：一是要對經營性國有資產實施集中統(tǒng)一監(jiān)管，即監(jiān)管范圍的“大”，二是上下級國資委之間要加強溝通和聯(lián)動，即監(jiān)管系統(tǒng)的“大”，三是要集中資源做大、做強、做優(yōu)一批國有企業(yè)，即國企體量的“大”。

　　今年1月15日，國資委副主任黃淑和在全國國資委系統(tǒng)指導監(jiān)督工作座談會上表示，在國有企業(yè)數量逐年下降的情況下，要堅定不移地推進經營性國有資產集中統(tǒng)一監(jiān)管，深入構建國資監(jiān)管大格局。此言再次引發(fā)社會各界對“大國資”體制的猜想。

　　國資委研究中心主任李保民對本報記者表示：“目前國資委監(jiān)管的經營性資產約占全國經營性總資產的70%-80%，未來監(jiān)管范圍應該進一步擴大，這項工作必須去做。”

　　構建“大國資”體制的頂層設計也開始胎動。“十二五”時期，國資改革將更加重視頂層設計和總體規(guī)劃，在繼續(xù)完善經營性國有資產監(jiān)管體制的同時，還將完善國有金融資產、行政事業(yè)單位資產和自然資源資產監(jiān)管體制，推動重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的改革取得突破性進展。

　　“大國資”破題

　　大國資并不僅僅意味著監(jiān)管范圍擴大，還是監(jiān)管力度的加強

　　根據梁軍的表述，“大國資”體制的核心是一個立體的國資監(jiān)管大體系和國資發(fā)展大格局。

　　2011年初，時任國務院副總理張德江在全國國有資產監(jiān)督管理工作會議上提出，要“拓寬監(jiān)管范圍，逐步做到全過程、全方位監(jiān)管，不留死角，不留遺漏，不出現(xiàn)重大失責”。這是中央政府層面對構建“大國資”監(jiān)管格局的明確指示。

　　2011年6月，全國國資委系統(tǒng)指導監(jiān)督工作座談會明確把“指導推動經營性國有資產的集中統(tǒng)一監(jiān)管”，作為“十二五”時期國資工作的主要任務之一。“大國資、一盤棋、一家人”的“大國資”監(jiān)管體制浮出水面。

　　國資委主任王勇也多次提出，各地國資委要樹立“大國資”的概念，推動國資監(jiān)管大格局的形成。

　　目前，“大國資”體制已現(xiàn)雛形。國資委內部人士對記者介紹，經過一年多的努力，至2012年底，經營性國有資產集中統(tǒng)一監(jiān)管邁出了新步伐。根據27個省級國資委的統(tǒng)計數據，2011年與2010年相比，14個省級國資委的監(jiān)管覆蓋面有所擴大。其中，長沙、鄭州、聊城等市實現(xiàn)了全覆蓋監(jiān)管，上海、廣州的大部分區(qū)縣也基本實現(xiàn)了經營性國有資產集中統(tǒng)一監(jiān)管。

　　國資委構建“大國資”體制的一個重要手段，就是鼓勵國有資本的跨區(qū)域配置。具體內容包括鼓勵央企之間、央企與地方企業(yè)、地方企業(yè)之間相互持股，鼓勵上下游企業(yè)相互參股，鼓勵央企與地方國有企業(yè)、民營企業(yè)的聯(lián)合重組。

　　李保民對本報記者表示，央地合作是一項值得繼續(xù)研究的課題，國資委一直在持續(xù)推動這項工作。

　　地方政府在招商引資中也越來越重視邀請央企投資地方項目。昆明市一位負責招商引資的官員對本報記者表示，過去地方引資的主要對象是外資和民企，現(xiàn)在越來越多地方政府喜歡引入央企，“大家都是國有企業(yè)，背景相似，有天然的合作優(yōu)勢”。

　　央企與地方經濟對接的突出特點是多以產權為紐帶的并購重組，建立以增資擴股為主要形式的股份制公司和以產業(yè)升級換代為標志的新型企業(yè)。最近兩年，國資委就推動央企與天津、山東、廣東、新疆等10多個省區(qū)市實施戰(zhàn)略合作，試圖構建國有經濟合作共贏的新格局。

　　從歷史上看，央企與地方國企的合作，一般是前者控股后者。這與地方政府的引資思路有關，同時，由于央企的強勢，也引發(fā)了市場對國資今后只剩“國家隊”的猜測。

　　對此，王勇對本報記者表示，今后，國資委將進一步支持中央企業(yè)與地方企業(yè)進行股權合作，甚至在條件成熟時，地方國有企業(yè)也可以控股中央企業(yè)。

　　地方國資先行

　　國資委的“一盤棋”思路，在地方上通過折中的方式實現(xiàn)

　　地方國資監(jiān)管體制改革是構建“大國資”體制的重點。為此，國資委要求各級地方國資委“要繼續(xù)探索對地方金融、文化、自然資源等領域經營性國有資產的監(jiān)管”，同時，審慎探索直接持股、股權代持、委托監(jiān)管等形式，不斷創(chuàng)新國資委監(jiān)管的有效途徑和方式。

　　地方國資監(jiān)管體制改革的推動政策可追溯到2009年9月國資委出臺《關于進一步加強地方國有資產監(jiān)管工作的若干意見》，提出各地國資委應合理界定企業(yè)國有資產監(jiān)管范圍，積極探索包括金融資產在內的經營性國有資產集中統(tǒng)一監(jiān)管的方式和途徑。

　　經營性國有資產主要分三類：非金融企業(yè)國有資產、金融企業(yè)國有資產和事業(yè)單位經營性國有資產。目前，非金融企業(yè)國有資產主要由地方國資委監(jiān)管，金融企業(yè)國有資產大都由地方銀監(jiān)局監(jiān)管，而事業(yè)單位國有資產則由地方主管部門監(jiān)管。

　　李保民對本報記者表示，對各類經營性國有資產實行集中統(tǒng)一監(jiān)管，有利于調整優(yōu)化地方國有經濟布局結構，提高企業(yè)國有資產配置效率。

　　然而，正是金融類國有資本和產業(yè)類國有資本截然分開，使得產融結合的頂層出現(xiàn)了分割，給國資監(jiān)管一盤棋帶來體制機制上的障礙。 國資委采用了一種折中方式來擴大國資監(jiān)管范圍，即采用直接監(jiān)管、授權監(jiān)管和委托監(jiān)管等方式來進行全覆蓋監(jiān)管。

　　去年，湖北和山東都出臺了企業(yè)國有資產監(jiān)督管理條例，拓寬國有資產的監(jiān)管范圍至文化類、金融類國有資產。相對于金融國資而言，在地方上更容易引起爭議的是文化類國有資產的監(jiān)管。有人認為涉及到意識形態(tài)的監(jiān)管，交與國資委不合適。

　　上海市是國資全覆蓋的典范。2010年，上海市屬經營性國資采取“出資監(jiān)管為主+委托監(jiān)管為輔”國資監(jiān)管體制模式，實現(xiàn)了社會公共管理職能與出資人職能的有效分開。這項工作完成后，上海市政府各委辦局將不再擁有直屬企業(yè)。

　　據國資委統(tǒng)計，目前，半數以上的省(區(qū)、市)國資委經營性國有資產監(jiān)管覆蓋面超過90%。

　　不過，地方國資監(jiān)管體制改革也催生出一些弊端，一些地方政府對地方企業(yè)的干預力度反而增加了。

　　黃淑和就指出：目前國有資產管理體制改革還存在不少問題和挑戰(zhàn)。政企不分、政資不分問題依然存在，一些地方對企業(yè)日常經營活動的干預有增加的趨勢。

　　金融國資玄機

　　金融類國資一直游離于國資委監(jiān)管之外，統(tǒng)一監(jiān)管成難題

　　在“大國資”體制的構建過程中，金融類資產的監(jiān)管改革備受關注。一方面，地方國資監(jiān)管逐步覆蓋至金融類資產，另一方面，中央金融企業(yè)的監(jiān)管體制改革卻步履維艱。

　　隨著產融結合漸成趨勢，現(xiàn)行的金融與產業(yè)分類監(jiān)管模式日益受到批評。“分類監(jiān)管會使國資監(jiān)管既缺乏統(tǒng)籌，又政出多門，不利于全國國有資本的整體保值增值。”中國政法大學資本研究中心主任劉紀鵬[微博]認為。

　　2010年，財政部提出建立“金融國資委”的構想，初步意向是財政部金融司與中央匯金公司共同組建金融國資委，負責管理所有國有金融資產。

　　按照財政部的設想，與國資委的監(jiān)管體制相似，金融國資委作為“干凈”的金融國有資產出資人，將分散在各部門之下的金融國有資產應劃歸到金融國資委名下，進行統(tǒng)一的管理經營與處置，負責國有金融資產的保值增值，并在中央和省級兩級分別建立金融國資委。但這一計劃引起一些爭議。

　　“成立金融國資委不合適。”劉紀鵬表示，這不符合產融結合的方向和經營性國有資本統(tǒng)一監(jiān)管的內在要求。另外，由財政部門作為金融類國家出資企業(yè)的監(jiān)管者，也容易引起輿論對于公平競爭的質疑。

　　由此，一部分意見建議，中央金融企業(yè)也應由國資委履行全國國有資本統(tǒng)一監(jiān)管者的職能。

　　財政部財政科學研究所所長賈康認為，有沒有成立金融國資委的必要，需納入整個中國國有資產管理體系看。關鍵的問題是，現(xiàn)在的國有金融資產管理是多頭的。以一個研究者的角度探討這個問題，我的觀點是可以考慮，就看如何配套。

　　據本報了解，國資委和財政部曾探討成立專門機構對金融資產進行監(jiān)管的可行性，但未果。

　　然而，由于金融國資委成立面臨方方面面的利益調整及“技術性難題”，一位國資委官員對本報記者表示，“短期內很難有實質進展”。不過，將中央金融資產完全交給國資委監(jiān)管的可能性更小。