早報記者 歐昌梅

　　1月31日，2013年中央一號文件——《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》全文公布。文件連續(xù)第十年聚焦“三農(nóng)”，指出，鼓勵和支持承包土地向?qū)�業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)。

　　這是“家庭農(nóng)場”一詞首次出現(xiàn)在一號文件中，對專業(yè)大戶和龍頭企業(yè)的政策扶持也在一號文件中再次明確。

　　文件還明確，將探索建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地(林地、草原)準(zhǔn)入和監(jiān)管制度。對此，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司負(fù)責(zé)人在接受新華社記者采訪時說，這一要求目的有二：“一是堅持農(nóng)地農(nóng)業(yè)用，確保國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給；二是堅持農(nóng)地農(nóng)民用，確保農(nóng)民充分就業(yè)和農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。”

　　上述負(fù)責(zé)人還稱，今年中央一號文件的主題是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制。農(nóng)業(yè)部將抓緊研究探索現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實現(xiàn)形式，推動完善相關(guān)法律制度。健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，用5年的時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

　　有分析稱，伴隨著確權(quán)登記的完成，將為中國未來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)埋下伏筆。

　　從“生產(chǎn)力”到“生產(chǎn)者”

　　縱觀10多年來的一號文件，大多集中于探討農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，而2013年的一號文件更多專注于農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制和生產(chǎn)者上。

　　2013年一號文件指出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織創(chuàng)新是推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的核心和基礎(chǔ)。要尊重和保障農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的主體地位，培育和壯大新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織。

　　“新世紀(jì)以來一共出臺了10個文件，前9個更多的都是強(qiáng)調(diào)發(fā)展，都是生產(chǎn)力方面的，改革也講，但不夠，特別是調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系方面，可以說比較欠缺。這個文件強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制機(jī)制、培育農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體，算是彌補(bǔ)了這個缺陷。”農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)研究中心主任宋洪遠(yuǎn)分析道，這次針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制機(jī)制做出了安排。

　　宋洪遠(yuǎn)稱，基本的家庭承包制是長久不會變的，在此基礎(chǔ)上探索多種經(jīng)營方式。

　　“在家庭經(jīng)營層次，除了原來的單個小農(nóng)戶，現(xiàn)在有了專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、職業(yè)農(nóng)民、聯(lián)戶經(jīng)營；在統(tǒng)一經(jīng)營層次，除了原來的集體經(jīng)濟(jì)組織，現(xiàn)在還有專業(yè)合作社、社會化服務(wù)組織、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織等。這些主體能不能以農(nóng)業(yè)為主業(yè)持續(xù)經(jīng)營，從中獲得合理經(jīng)營利潤？對實踐中出現(xiàn)的探索創(chuàng)新需要總結(jié)，也需要在總結(jié)的基礎(chǔ)上進(jìn)行完善和推廣。”宋洪遠(yuǎn)說，這正是此次一號文件以創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制機(jī)制為主題的背景之一。

　　一號文件給出的幾個指導(dǎo)方向是，在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系基礎(chǔ)上，“努力提高農(nóng)戶集約經(jīng)營水平”，“大力支持發(fā)展多種形式的新型農(nóng)民合作組織”，“培育壯大龍頭企業(yè)”。

　　此外，“抓緊研究修訂農(nóng)民專業(yè)合作社法”，“積極探索合作社聯(lián)社登記管理辦法”，也被寫入一號文件。外界評論，結(jié)合“大力支持發(fā)展多種形式的新型農(nóng)民合作組織”的說法，此類表述有助于解決眼下聯(lián)社面臨的登記難題，改變目前農(nóng)民合作社小、散、亂的局面。

　　宋洪遠(yuǎn)分析說，跟過去相比，農(nóng)村合作組織形式發(fā)生了變化，不僅有專業(yè)合作，還有股份合作和其他形式，“合作形式變了，合作領(lǐng)域拓寬了，不僅是生產(chǎn)合作，還有流通合作、加工合作和信用合作，這是今年一號文件的又一亮點”。

　　中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田表示，每年一號文件的內(nèi)容都在重復(fù)強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)發(fā)展，今年尤其強(qiáng)調(diào)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，這是一個很有意思的現(xiàn)象。

　　“農(nóng)業(yè)算是弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展也面臨各種問題，怎么讓更多資金進(jìn)入農(nóng)村，讓農(nóng)村生活有所保障？這是需要深思的問題。農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的創(chuàng)新，可能會有更多的財政進(jìn)入。”鄭風(fēng)田說。

　　一號文件顯露出的消息是，未來對示范社將會在政策、資金和稅收上給予扶持。例如，“實行部門聯(lián)合評定示范社機(jī)制，分級建立示范社名錄，把示范社作為政策扶持重點”；“安排部分財政投資項目直接投向符合條件的合作社，引導(dǎo)國家補(bǔ)助項目形成的資產(chǎn)移交合作社管護(hù)，指導(dǎo)合作社建立健全項目資產(chǎn)管護(hù)機(jī)制”；“增加農(nóng)民合作社發(fā)展資金”；等等。

　　工商企業(yè)租賃農(nóng)地受限

　　值得關(guān)注的是，隨著社會資本紛紛流入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，一些“非糧化”和“非農(nóng)化”行為出現(xiàn)。

　　受農(nóng)產(chǎn)品價格上漲和中央支農(nóng)政策力度加大等諸多因素影響，近年來農(nóng)業(yè)領(lǐng)域逐步成為投資熱點。到2012年6月底，流入到工商企業(yè)的承包耕地面積2500萬畝，比2009年底增長了84.6%。流入資金方面，盡管還沒有全國性統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但在民間資金較豐富的浙江省，據(jù)農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)計，近5年全省工商資本投資農(nóng)業(yè)超過千億元人民幣。

　　此次一號文件強(qiáng)調(diào)將探索建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地準(zhǔn)入制，意味著最高決策層將針對近兩年備受社會關(guān)注的“工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)”趨勢，建立嚴(yán)格的評審和監(jiān)管制度。

　　這一決策針對的是，一段時間以來，部分投資農(nóng)業(yè)的工商資本逐漸顯露出其逐利本質(zhì)，開始“跑馬圈地”，從事收益更高的“非糧化”產(chǎn)業(yè)。

　　在一號文件公布后，針對工商企業(yè)租賃農(nóng)地一事，上述農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司負(fù)責(zé)人稱，農(nóng)業(yè)部將從租地資格準(zhǔn)入、經(jīng)營風(fēng)險控制、土地用途監(jiān)管等環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對企業(yè)租賃經(jīng)營農(nóng)戶承包地的規(guī)范和管理。具體有三條措施：

　　一是探索建立租賃農(nóng)戶承包地準(zhǔn)入制度。嚴(yán)格農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力審查，著重審查企業(yè)資信、技術(shù)力量、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、風(fēng)險防范等情況，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，從源頭上抑制“非糧化”、“非農(nóng)化”行為。

　　二是建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范機(jī)制。通過推廣使用土地流轉(zhuǎn)示范合同，鼓勵建立和完善土地租金預(yù)付制度。在土地流轉(zhuǎn)面積較大地區(qū)，通過政府補(bǔ)助、流入方繳納等方式，鼓勵建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障金制度。對經(jīng)營規(guī)模超過一定面積的規(guī)模經(jīng)營主體，制定專門的農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼政策，以降低因經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大可能導(dǎo)致的自然、市場風(fēng)險。

　　三是強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)用途監(jiān)管，糾正農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后的“非農(nóng)化”經(jīng)營問題。

　　一號文件同時提到，鼓勵和引導(dǎo)城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)。

　　“重在‘適合’，這個政策有兩方面的含義，政策導(dǎo)向鼓勵引導(dǎo)適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)，另一面，不適合，工商資本也不會去。”宋洪遠(yuǎn)說，在農(nóng)村調(diào)研中確實發(fā)現(xiàn)存在工商企業(yè)租用農(nóng)民土地非農(nóng)使用的情況，準(zhǔn)入和監(jiān)管正是針對這個情況提出的。

　　宋洪遠(yuǎn)介紹說，諸如玉米和大豆這些產(chǎn)業(yè)鏈長、價值鏈寬的農(nóng)產(chǎn)品，才適合企業(yè)化經(jīng)營，而小麥和稻谷則不適合。

　　縮減流通環(huán)節(jié)

　　宋洪遠(yuǎn)對2012年召開的中央農(nóng)村工作會議和2013年的一號文件的解讀是，主要目標(biāo)是保供和增收。

　　“保供”就是要保障國家糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，要在糧食生產(chǎn)“九連增”的基礎(chǔ)上，2013年實現(xiàn)糧食生產(chǎn)“十連增”。“增收”就是要實現(xiàn)農(nóng)民收入持續(xù)較快增長，要在農(nóng)民收入增長“九連快”基礎(chǔ)上，2013年要實現(xiàn)“十連快”。宋洪遠(yuǎn)表示，要實現(xiàn)這兩個目標(biāo)，面臨的問題和挑戰(zhàn)不言而喻。

　　“資源約束進(jìn)一步增強(qiáng)，‘人多地少’是現(xiàn)實，‘人增地減’是趨勢。土地流轉(zhuǎn)費用和農(nóng)業(yè)投入品價格的上漲，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本不斷上升。農(nóng)村勞動力持續(xù)轉(zhuǎn)移，由此引起農(nóng)業(yè)勞動力緊缺，出現(xiàn)務(wù)農(nóng)人口老齡化，農(nóng)業(yè)經(jīng)營兼業(yè)化。農(nóng)業(yè)進(jìn)入高風(fēng)險時期，自然風(fēng)險、市場風(fēng)險、安全風(fēng)險疊加。特別是由于國際市場和國內(nèi)市場互動增加，農(nóng)產(chǎn)品市場與資本市場聯(lián)通，加劇了風(fēng)險。影響農(nóng)產(chǎn)品供給和價格的因素復(fù)雜。環(huán)境污染、投入品不當(dāng)使用，都會增加農(nóng)場品安全。”宋洪遠(yuǎn)列舉了當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)所要考慮的諸多問題。

　　農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本中，目前直接制約農(nóng)民收入的，無疑是繁瑣的中間流通環(huán)節(jié)。

　　“農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)區(qū)域不是農(nóng)業(yè)的消費區(qū)域，主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)不在一個地方，過去是南糧北調(diào)，現(xiàn)在是北糧南運(yùn)，這樣半徑都拉長了，這個趨勢在短期內(nèi)事難以扭轉(zhuǎn)的。”宋洪遠(yuǎn)說。

　　“農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)‘兩頭叫’的現(xiàn)象，市民叫著買菜貴，農(nóng)民叫著賣菜難，怎樣使‘兩頭笑’？核心就是要削減農(nóng)產(chǎn)品中間流通環(huán)節(jié)。”鄭風(fēng)田稱，目前的農(nóng)超對接并沒降低農(nóng)產(chǎn)品中間流通的成本，未來應(yīng)該實現(xiàn)產(chǎn)地和城市的對接，通過專業(yè)合作社，把農(nóng)產(chǎn)品集中起來，由農(nóng)民直接在城市銷售。

　　對于流通問題，2013年的一號文件著墨也頗多，具體提法包括：加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品期貨交易所建設(shè)，適時增加新的農(nóng)產(chǎn)品期貨品種，培育具有國內(nèi)外影響力的農(nóng)產(chǎn)品價格形成和交易中心。發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)上交易、連鎖分銷和農(nóng)民網(wǎng)店。啟動農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代流通綜合示范區(qū)創(chuàng)建。支持供銷合作社、大型商貿(mào)集團(tuán)、郵政系統(tǒng)開展農(nóng)產(chǎn)品流通。

　　“確權(quán)登記意義重大”

　　值得注意的是，2013年一號文件提出，用五年的時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

　　“這項工作已經(jīng)喊了很多年了，也做了很多年，但進(jìn)展不是很快。”鄭風(fēng)田認(rèn)為，此次給出時間表，也是表示對農(nóng)民權(quán)利的重視，同時也是為農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)交易做準(zhǔn)備。

　　一號文件強(qiáng)調(diào)，“建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，是激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求。必須健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資金資產(chǎn)資源管理制度，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。”

　　鄭風(fēng)田說，土地確權(quán)對農(nóng)民意義重大。在沒有證的情況下，農(nóng)民很容易受到侵害，而有了證，地方政府在征地時，證便是農(nóng)民保護(hù)自己的一道防護(hù)墻。

　　“一張證可以保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場上，農(nóng)民可以抵押貸款，也可以增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。”鄭風(fēng)田說。

　　“相比較以前，這次更強(qiáng)調(diào)全面的確權(quán)登記。”宋洪遠(yuǎn)稱 。

　　2013年中央一號文件摘要

　　【生產(chǎn)】以獎代補(bǔ)支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)試點；支持發(fā)展遠(yuǎn)洋漁業(yè)。

　　【調(diào)控】要按照生產(chǎn)成本加合理利潤的原則，繼續(xù)提高小麥、稻谷最低收購價，適時啟動玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等農(nóng)產(chǎn)品臨時收儲；擴(kuò)大農(nóng)資產(chǎn)品儲備品種。

　　【補(bǔ)貼】繼續(xù)增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金規(guī)模，新增補(bǔ)貼向主產(chǎn)區(qū)和優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中，向?qū)�業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型生產(chǎn)經(jīng)營主體傾斜；啟動低毒低殘留農(nóng)藥和高效緩釋肥料使用補(bǔ)助試點。

　　【金融】支持社會資本參與設(shè)立新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)；適當(dāng)提高部分農(nóng)業(yè)險種的保費補(bǔ)貼比例；開展農(nóng)作物制種、漁業(yè)、農(nóng)機(jī)、農(nóng)房保險和重點國有林區(qū)森林保險保費補(bǔ)貼試點；推進(jìn)建立財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機(jī)制；支持符合條件的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和各類農(nóng)業(yè)相關(guān)企業(yè)通過多層次資本市場籌集發(fā)展資金。

　　【社會資本】引導(dǎo)國有企業(yè)參與和支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展；鼓勵企業(yè)和社會組織采取投資籌資、捐款捐助、人才和技術(shù)支持等方式，在農(nóng)村興辦醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)、社會福利、社會服務(wù)、文化旅游體育等各類事業(yè)，按規(guī)定享受稅收優(yōu)惠、管護(hù)費用補(bǔ)助等政策；落實公益性捐贈農(nóng)村公益事業(yè)項目支出所得稅前扣除政策；鼓勵企業(yè)以多種投資方式建設(shè)農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施。

　　【土地承包】抓緊研究現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實現(xiàn)形式；堅持依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵和支持承包土地向?qū)�業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營；結(jié)合農(nóng)田基本建設(shè)，鼓勵農(nóng)民采取互利互換方式，解決承包地塊細(xì)碎化問題；土地流轉(zhuǎn)不得搞強(qiáng)迫命令，確保不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；探索建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地(林地、草原)準(zhǔn)入和監(jiān)管制度；規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，逐步健全縣鄉(xiāng)村三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化信息溝通、政策咨詢、合同簽訂、價格評估等流轉(zhuǎn)服務(wù)。

　　【農(nóng)戶集約經(jīng)營】采取獎勵補(bǔ)助等多種辦法，扶持聯(lián)戶經(jīng)營、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場；充分利用各類培訓(xùn)資源，加大專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場經(jīng)營者培訓(xùn)力度，提高他們的生產(chǎn)技能和經(jīng)營管理水平；制定專門計劃，對符合條件的中高等學(xué)校畢業(yè)生、退役軍人、返鄉(xiāng)農(nóng)民工務(wù)農(nóng)創(chuàng)業(yè)給予補(bǔ)助和貸款支持。

　　【新型農(nóng)民合作組織】完善合作社稅收優(yōu)惠政策，把合作社納入國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計并作為單獨納稅主體列入稅務(wù)登記，做好合作社發(fā)票領(lǐng)用等工作；落實設(shè)施農(nóng)用地政策，合作社生產(chǎn)設(shè)施用地和附屬設(shè)施用地按農(nóng)用地管理。

　　【農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度】加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查，盡快完成確權(quán)登記頒證工作；推進(jìn)國有林場改革試點，探索國有林區(qū)改革；啟動牧區(qū)草原承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點；因地制宜探索集體經(jīng)濟(jì)多種有效實現(xiàn)形式，鼓勵具備條件的地方推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，探索集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定的具體辦法；農(nóng)村集體非經(jīng)營性建設(shè)用地不得進(jìn)入市場。