城鎮(zhèn)化2.0

　　謝九

　　市場(chǎng)的敏感性來自政策層面的信息釋放，11月底，李克強(qiáng)副總理在會(huì)見世行行長(zhǎng)金墉時(shí)表示，中國(guó)未來幾十年最大的發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化。12月4日召開的中央政治局會(huì)議，分析研究了2013年的經(jīng)濟(jì)工作，為明年的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控定下了基調(diào)，其中也提到了要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

　　城鎮(zhèn)化對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是使中國(guó)的投資始終保持一定的增長(zhǎng)速度，即使在外圍市場(chǎng)疲軟的背景下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)也不至于出現(xiàn)硬著陸的風(fēng)險(xiǎn)；二是數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民進(jìn)城之后，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)提供了新的消費(fèi)增長(zhǎng)點(diǎn)。過去10年來，我國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程突飛猛進(jìn)，從2000到2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口從4.6億增加到6.9億，城鎮(zhèn)人口總數(shù)超過了農(nóng)村人口，城鎮(zhèn)化率從36%快速上升到51%。城鎮(zhèn)化率超過50%之后，意味著我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)入了一個(gè)全新的階段。

　　事實(shí)上，12月初召開的政治局會(huì)議上提及城鎮(zhèn)化時(shí)，已經(jīng)沒有單純以提高城鎮(zhèn)化的程度作為目標(biāo)，在弱化數(shù)量指標(biāo)的同時(shí)，轉(zhuǎn)而更注重城鎮(zhèn)化的質(zhì)量——“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力，提高土地節(jié)約集約利用水平，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。”這也和李克強(qiáng)副總理多次提出的概念——新型城鎮(zhèn)化形成呼應(yīng)。

　　在李克強(qiáng)副總理的經(jīng)濟(jì)思想中，城鎮(zhèn)化一直占據(jù)相當(dāng)重要的比重，李克強(qiáng)副總理近期再次撰文闡述了對(duì)城鎮(zhèn)化的最新看法：“我國(guó)城鎮(zhèn)化率剛超過50%，如按戶籍人口計(jì)算僅35%左右，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家近80%的平均水平。差距就是潛力。從現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律看，今后一二十年我國(guó)城鎮(zhèn)化率將不斷提高，每年將有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村富余勞動(dòng)力及人口轉(zhuǎn)移到城市，這將帶來投資的大幅增長(zhǎng)和消費(fèi)的快速增加，也會(huì)給城市發(fā)展提供多層次的人力資源。但城鎮(zhèn)化不是簡(jiǎn)單的人口比例增加和城市面積擴(kuò)張，更重要的是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會(huì)保障等一系列由‘鄉(xiāng)’到‘城’的重要轉(zhuǎn)變。我們要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，注重提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，促進(jìn)大、中、小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、集約發(fā)展。同時(shí)，努力為農(nóng)民工及其家屬提供基本公共服務(wù)，使農(nóng)民能夠轉(zhuǎn)為市民。展望未來，城鎮(zhèn)化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的巨大引擎。”

　　我國(guó)的城鎮(zhèn)化在過去10年快速推進(jìn)，在為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)不斷釋放動(dòng)力的同時(shí)，也帶來了很多負(fù)面效應(yīng)。比如有些地方政府的手法簡(jiǎn)單粗暴，在征地過程中侵害農(nóng)民利益，制造出大量的社會(huì)矛盾沖突。再有就是很多農(nóng)民轉(zhuǎn)換身份之后，并沒有辦法真正融入城鎮(zhèn)生活，所謂的城鎮(zhèn)化只是虛有其表。按照國(guó)際上大多數(shù)國(guó)家的發(fā)展規(guī)律，城鎮(zhèn)化率在達(dá)到70%之后會(huì)逐漸穩(wěn)定下來，而從50%到70%是一個(gè)比較關(guān)鍵的階段，如果沒有合理規(guī)劃，城鎮(zhèn)化的負(fù)面效應(yīng)將會(huì)越來越突出。比如巴西和印度等國(guó)誕生出大量的貧民窟。對(duì)于中國(guó)而言，大規(guī)模的工業(yè)化還將繼續(xù)帶動(dòng)城鎮(zhèn)化率不斷上升，而城鎮(zhèn)化率的不斷上升，還將繼續(xù)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)提供新的增長(zhǎng)動(dòng)力，長(zhǎng)期看，中國(guó)的城鎮(zhèn)化已是無(wú)法逆轉(zhuǎn)的大趨勢(shì)。但對(duì)于已經(jīng)跨過50%關(guān)口的中國(guó)城鎮(zhèn)化而言，過去粗放經(jīng)營(yíng)的模式已經(jīng)無(wú)法延續(xù)，未來的城鎮(zhèn)化將進(jìn)入全新的2.0時(shí)代，而這種新模式也勢(shì)必會(huì)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來不同以往的影響。

　　新型城鎮(zhèn)化將會(huì)更加注重農(nóng)民利益的保護(hù)，這一方面是出于維護(hù)民生和社會(huì)穩(wěn)定的考慮，從更現(xiàn)實(shí)的角度來看，這也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，如果大量失地農(nóng)民進(jìn)城之后不能維持必要的消費(fèi)能力，將無(wú)法起到拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用，這也失去了城鎮(zhèn)化的意義。

　　在11月底召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，討論通過了《中華人民共和國(guó)土地管理法修正案(草案)》，對(duì)農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度做了修改，主要內(nèi)容是大幅提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)一些業(yè)內(nèi)專家預(yù)測(cè)，提高額度可能會(huì)達(dá)到現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的10倍以上。我國(guó)現(xiàn)在的《土地管理法》規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍，根據(jù)有關(guān)專家的測(cè)算，農(nóng)民一畝地的最高補(bǔ)償一般不超過6萬(wàn)元，折合每平方米不足100元，這顯然和土地的實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值相差甚遠(yuǎn)。如果按照新規(guī)提高到10倍以上，意味著農(nóng)民每畝地可以最高得到60萬(wàn)元的補(bǔ)償，這將極大地提高失地農(nóng)民進(jìn)城之后的生存能力。

　　大幅提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不僅意味著保護(hù)農(nóng)民的合理權(quán)益，還將對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來全方位沖擊。對(duì)于地方政府而言，這意味著低成本城鎮(zhèn)化時(shí)代的終結(jié)，甚至可能對(duì)地方政府的土地財(cái)政體系帶來難以想象的沖擊。在過去可以低價(jià)征收農(nóng)民土地的時(shí)代，土地財(cái)政成為地方政府的重要收入來源，但隨著土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高，地方政府的土地出讓凈收益將會(huì)大幅萎縮。從理論上而言，土地成本的提高可以最終轉(zhuǎn)嫁到房屋成本上，但是在房地產(chǎn)調(diào)控面前，房?jī)r(jià)大幅上漲的空間并不大，土地成本的轉(zhuǎn)移并不容易，所以，土地成本的上升最終會(huì)大幅壓縮地方政府的土地出讓凈收益。由此可能會(huì)帶來的影響是，地方政府在土地出讓收益萎縮后，將會(huì)重新調(diào)整思路，轉(zhuǎn)而支持房地產(chǎn)稅，通過房地產(chǎn)稅來彌補(bǔ)土地收益。

　　上海和重慶試征房地產(chǎn)稅兩年時(shí)間之后，近期關(guān)于房產(chǎn)稅擴(kuò)圍的聲音再次高漲，財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人也表示將逐步在全國(guó)推行房產(chǎn)稅。此前房產(chǎn)稅難以大規(guī)模推進(jìn)，主要阻力來自地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，而此次修改《土地管理法》，大幅提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有可能成為房地產(chǎn)稅的一個(gè)拐點(diǎn)，在舊有的土地財(cái)政模式難以為繼的背景下，地方政府可能會(huì)順?biāo)�推舟，從房產(chǎn)稅的反對(duì)者轉(zhuǎn)為積極推動(dòng)者，我國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)也可能會(huì)迎來深刻變革。

　　城鎮(zhèn)化率的不斷提高，同時(shí)還必須提高城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)民的承載吸納能力，首當(dāng)其沖的是解決就業(yè)問題。大規(guī)模的城鎮(zhèn)化會(huì)對(duì)中國(guó)的就業(yè)帶來怎樣的影響，可以做一個(gè)簡(jiǎn)單的測(cè)算。如果以2030年實(shí)現(xiàn)70%的城鎮(zhèn)化率作為我國(guó)城鎮(zhèn)化的一個(gè)基本目標(biāo)，假設(shè)2030年我國(guó)總?cè)丝谶_(dá)到15億人，70%的城鎮(zhèn)化率意味著10.5億的城市人口，對(duì)應(yīng)2011年6.9億的城鎮(zhèn)人口，意味著在未來19年內(nèi)，城鎮(zhèn)人口將新增3.6億，大約年均增加1900萬(wàn)人口。如果將失業(yè)率控制在5%以下，對(duì)應(yīng)著年均1800萬(wàn)左右的就業(yè)需求，即使扣除其中部分非就業(yè)人口之后，與目前我國(guó)城鎮(zhèn)年均新增就業(yè)人口1100萬(wàn)人左右的水平相比，中間的缺口仍然顯而易見。過去10年我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持兩位數(shù)的增長(zhǎng)，因此得以支撐大規(guī)模城鎮(zhèn)化帶來的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，但是未來10年甚至20年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)基本上告別了兩位數(shù)增長(zhǎng)，如果吸納就業(yè)的能力不能大幅提高，失業(yè)率很可能會(huì)大幅上升。

　　城鎮(zhèn)化帶來的就業(yè)壓力，只能通過大力發(fā)展服務(wù)業(yè)來解決。改革開放30年來，大量農(nóng)村勞動(dòng)力向沿海城市轉(zhuǎn)移，大多為出口制造業(yè)所吸納，隨著外圍市場(chǎng)的需求萎縮，出口制造業(yè)吸納就業(yè)的能力將大幅下降，這將倒逼中國(guó)經(jīng)濟(jì)向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型。大量農(nóng)民進(jìn)城之后，在為就業(yè)帶來壓力的同時(shí)，也為大力發(fā)展服務(wù)業(yè)提供了可能性。中國(guó)雖然已經(jīng)是全球第二大經(jīng)濟(jì)體，但是第三產(chǎn)業(yè)的比重僅有43%，與發(fā)達(dá)國(guó)家70%的平均水平有相當(dāng)遙遠(yuǎn)的距離。對(duì)于大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，城鎮(zhèn)化帶來的既是壓力，也是機(jī)遇。

　　城鎮(zhèn)化率的不斷提高將對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來多方面的沖擊，一方面是耕地面積將會(huì)不斷萎縮，盡管有18億畝紅線的支撐，但是如果將來中國(guó)的城鎮(zhèn)化率繼續(xù)大幅上升到70%，耕地面積的減少將是大勢(shì)所趨。其次，隨著大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力將會(huì)越來越少。無(wú)論是耕地面積的萎縮還是勞動(dòng)力的減少，都會(huì)對(duì)我國(guó)的糧食安全帶來沖擊，這將倒逼我國(guó)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，通過高科技的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來實(shí)現(xiàn)糧食安全保障。近期滬深兩市的農(nóng)業(yè)股大幅上漲，除了對(duì)即將出臺(tái)的中央一號(hào)文件的短期炒作之外，按照慣例，每年初的中央一號(hào)文件都和扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展相關(guān)，更深層次的因素可能在于市場(chǎng)對(duì)于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的追捧。