渤海溢油索賠案件中的法律責任
渤海溢油事故的主角應該承擔什么責任?國家相關行政部門有沒有及時披露事故信息?為什么相關行政部門不及時主動代表國家提起損害賠償訴訟? 本次案件為何沒有考慮到追究刑事責任?其中公益組織是否具有訴訟主體資格?公眾正期待這一連串問題的答案
文 曹明德(世界自然保護聯盟環境法學專家)
渤海溢油索賠案件引起了多方關注。而從法律角度考慮,案件相關人士所應負的法律責任,以及如何追究法律責任兩大問題非常值得我們深入思考。
1康菲公司的三大法律責任
講到法律責任,康菲公司涉及三方面:
第一是行政法律責任。就政府信息披露而言有兩種,一種是政府主動進行披露,另一種是因申請人的申請而進行披露。突發公開事件的應急預案、預警信息及應對情況等信息屬于前一種情形。從這個案子來看,國家海洋局沒有及時披露信息,從而招致公眾的批評。而康菲公司作為污染者,作為作業者,本案的責任人應當主動披露信息,康菲公司遲延披露信息甚至隱瞞信息激怒了廣大網民并引起了公眾的嚴厲斥責,這也涉及行政法律責任問題。
提到信息披露的問題,現在媒體多關注到康菲公司的信息披露不及時不充分,而實際上,環境行政機關依法主動披露信息的義務也需要強調。依據《政府信息公開條例》以及《環境信息公開辦法(試行)》,行政機關涉及到相應的法律責任——沒有依法披露信息,應當承擔相應的行政法律責任:即依法給予處分。
其次是民事責任。依據《海洋環境保護法》以及《海洋石油勘探開發環境保護條例實施辦法》第28條的規定——康菲公司作為作業者,其賠償責任應當包括下面三個方面:
一,由于作業者行為,造成海洋環境污染損害引起的海水水質、生物資源等損害,給受害方支付費用,這個損失里包括海洋生態環境的損害,漁業資源的損害,還有生物資源,漁業資源的損失;二,由于作業者行為,造成海洋污染損害,造成養殖戶的收入損失,以及受害方采取預防措施所需的費用,這里包括養殖戶的實際損失,以及預防措施發生的實際費用;三,關于民事損害的問題,損害的取證以及認定問題。從技術上來講,怎么評估損害也是本案的一個難點。對于廣大養殖戶個人來說,他們舉證十分困難,需要依賴律師事務所,依賴專業人士、技術專家為他們提供法律援助和技術上的支持。
最后,可能會涉及到刑事責任——這一點往往受到忽視。我國的環境犯罪,應當說是普遍存在的,但是受到追究的情況相當少見。原因一個是執法不力,公安機關、檢察機關缺乏環保法律、技術人才。另外,體制機制上也存在問題。相關環境保護執法機關認為一個環境案件可能構成犯罪時,應當立案調查并將初步調查的證據移送給檢察院。
2環境污染犯罪刑事追究難
需要著重探討的一點是,在現實中環境犯罪很少受追究,這里存在著執法機關不作為的問題,這也是導致我們法律特別是環境資源法律實施不力的重要原因!逗Q蟓h境保護法》第91條規定,致使公私財產遭受重大損失或者人身傷亡嚴重后果的,依法追究刑事責任。什么是“公私財產重大損失”?關于這一概念的含義,最高人民法院對《刑法》第338條及其他條款作出了司法解釋,認為致使公私財產損失30萬元以上的即構成公私財產重大損失。我們很清楚地知道,康菲公司的漏油事件損害是十分嚴重的——根據某些專家的估算,本次漏油事件應以億元為單位來計算,損失可能會超過10億元甚至達到100億元以上——那么照這個標準來看,這30萬的門檻實在非常低了。
另外提到行政處罰問題,很多人誤認為我們最高的行政處罰是20萬,我并不同意這種看法。的確,《海洋環境保護法》一些條款都規定了行政處罰的上限是20萬,但是罰款數額最高不得超過30萬,上限實際是30萬,這是一次行政違法行為只能處罰30萬,本案中可能存在多次違法行為或多個違法行為,相關環境保護執法部門可以根據康菲公司的違法情況多次作出一種或數種行政處罰。當然,現行法律規定的行政處罰上限與本案所導致的損害是非常不相稱的,即使處罰康菲公司10次、20次也不能解決問題。因此,行政處罰不是解決本案的主要手段,應當追究康菲公司的其他法律責任。
另外,本次案件沒有考慮追究康菲公司的刑事責任,也是讓人非常不可思議的。在墨西哥灣的BP公司深水地平線石油鉆井平臺爆炸案件中,美國政府就提出了要考慮追究BP公司的刑事責任,這是非常有威懾力的法律制裁手段。在渤海灣漏油事件中,相關機關為什么不考慮采用這種手段追究其刑事責任呢?這是值得探討的一個問題。的確,《海洋環境保護法》第91條的規定應如何理解、如何適用要看最高人民法院及最高人民檢察院的司法解釋了。從理論上說,還是可以考慮使用這個手段,讓最高人民法院對該條作出一個司法解釋即可。
3如何追究其法律責任?
首先要探討一下渤海灣漏油事件的訴訟主體和原告。在本次案件中,我們欣喜地看到中華環保聯合會和盈科律師事務所對求償問題是非常積極的,也是恰當的求償主體。根據法律規定,養殖戶的損失可以自己或者委托事務所或其他組織來索賠,這不存在問題。問題在于公共環境、生態系統損害的索賠。在公益求償這一領域,海水水質的損害,生物資源的損害由誰來代表國家求償,實際上我國的法律是有規定的,對破壞海洋生態環境給國家造成損失的,依照法律規定,由行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。國家海洋局或者地方海洋局以及漁業資源的主管部門均是法律授權的行使海洋環境監督管理權的部門,他們可以向人民法院對康菲公司提出損害賠償訴訟。
實際上,關于海洋油污損害的公益訴訟案件在中國是有先例的。早在2002年的時候,天津海洋局代表國家對馬爾他油輪“塔斯曼!碧原油泄露事件提起了環境公益訴訟,法院作出了對原告有利的判決,不過二審法院至今還沒有做出判決。值得注意的是,最高人民法院在2010年的司法解釋中明確要求各級法院應當受理由環保機關代表國家提出的公益訴訟。問題是,如果海洋部門和漁業部門不代表國家提起損害賠償訴訟,我們怎么辦,誰對我們的海洋生態環境負責,這是一個很嚴峻的問題。我認為在行政機關不履行法定職責的情況下,可以考慮用環保非政府組織直接向法院提起公益訴訟,狀告康菲公司,所以,盈科律師事務所,或者其他的環保非政府組織應當考慮在代表養殖戶向康菲公司提起民事賠償訴訟時一并提起環境公益訴訟。甚至由環保非政府組織直接起訴具有法定職責的國家行政機關,要求他們履行法定職責,狀告其不作為。
當然,法院是不是受理環境公益訴訟,也是值得探討的問題。需要說明的一點是,在我們國家的司法實務中已有這樣的例子,即在實踐中已經承認環保非政府組織在環境公益訴訟中的原告資格。所以我認為,在本案中同樣適用,我們呼吁各級人民法院包括海事法院應當積極受理這一類型的環境公益訴訟。除了前面提及的天津海洋局提起的“塔斯曼!庇臀郯讣,中華環保聯合會于2009年提起的江蘇江陰集裝箱有限公司環境污染侵權糾紛案以及貴州省清鎮市國土資源局行政不作為案均是值得借鑒的。在上述案件中,法院承認了中華環保聯合會的原告資格。
最后,渤海灣康菲公司漏油事件在損害、因果關系等問題上雖然有其復雜性,但提起環境公益訴訟并不存在法律障礙。關于損害的評估可以由法定資質的鑒定機構組織專家進行鑒定、評估。盡管環境損害包括海水水質、漁業資源、野生動物等的損害計算問題比合同糾紛要復雜得多,不像合同上的本金、利息、違約金等那么容易計算并具有數學上的美感,金額的計算可以精確到分,但環境損害的測算、評估在技術上也有可行性,并不構成法律上的障礙。我們密切關注該案的進展,并期待在廣大公眾及環保非政府組織、律師事務所的共同努力下,該案會取得應有的效果——并成為中國環境法治乃至中國法治進程中的一個標志,而不是像以前一些重大環境案件一樣不了了之。
(本文由本刊實習記者譚古麗根據中國政法大學曹明德教授在“渤海溢油污染維權專題研討會”上的發言整理)
周珂:公眾參與是唯一的出路
比較中美兩國政府在溢油事故中的表現,我們有關主管部門應該感到一種羞愧和恥辱。政府在渤海溢油事故中表現失靈后,公眾將希望寄托在法院身上,卻發現法院要看政府臉色行事,面對這樣的困境,社會關注和公眾參與或許是唯一可行的出路
文 本刊記者 馬麗
渤海溢油事故讓很多人不自覺地聯想到墨西哥灣溢油事故,比較中美兩國政府在溢油事故中的表現,中國人民大學法學院環境資源法教研室主任周珂教授只想說一句話:“我們有關主管部門在這種事件中應該感到一種羞愧和恥辱。”
1政府失靈凸顯機制弊端
根據憲法的規定,環境問題本該是由行政部門主導的機制,但是在渤海溢油事件中人們把問題的公正處理更多的寄希望在法院身上!拔覀兒苊黠@的看到政府的行政職能出現了失靈,從一定意義上說,它已經運用到了窮盡,不能有效地解決我們現在面臨的問題!敝茜嬲f。
在周珂看來,政府失靈凸顯的正是機制上的弊端。他向《法人》記者表示,第一個弊端就是重大環境污染事故主管部門行政級別難以匹配污染事故的嚴重性。像渤海溢油這樣被稱為“我國最嚴重的海洋環境生態事故”的事故,涉及到了國土環境的安全,這種安全不僅僅是一個部門的事情。周珂因此提出,不能將渤海溢油事故的責任簡單推給海洋行政主管部門,更深層次的問題出現在機制上。從某種程度上說,國家海洋局及地方有關分局也是機制弊端的受害者。
周珂希望建立專門的國土安全部門,他強調應“站在國家環境安全角度考量重大環境污染事故,不能像普通環境污染那樣促成對具體的受害養殖戶等民事賠償就完了,重點是環境生態損害賠償”。
第二個弊端是大國企和某些“手眼通天”的外企的環境特權,渤海溢油事故的瞞報正是這種環境特權的表現,周珂說,他寧可把大國企稱為“大政企”,看看當前社會公眾的評價就知道當前大國企的口碑有多糟糕,周珂不希望中國的大國企像崩潰前的蘇聯國企那樣,在社會中處于人人痛斥的地位。
渤海溢油事故中不可脫責的大國企中海油將責任推給合作方康菲石油后就開始隱身,而“國企最好的形象應該在包括環境保護在內的社會責任上,大國企能夠在環境保護中起到表率作用,這是我們社會主義公有制應有的一種結果,但是現在我們恰恰沒有看到這種結果!敝茜嫦M柚澈R缬褪鹿,建立一種機制打碎國企的環境特權,喚醒國企承擔社會責任的理念。
機制上存在的問題是國家對環境保護重視不夠的反映。周珂指出,我們國家近年來對海洋資源開發提得很高,發展的速度也很快,但是對在海洋開發中的生態環境保護卻沒有提到應有的高度。
2法院能被寄予厚望嗎
因政府失靈,法院被給予厚望。很多學者希望法院對這種個案的審理能夠成為法治建設的里程碑。但是法院是不是能夠很好的受理和審理這類案件,承擔這種厚望?周珂對此并不是非常樂觀。
在外界輿論和公益組織、公益人士的推動下,國家海洋局終于表態要對渤海溢油事故作業方康菲石油公司提起生態索賠之訴,海洋生態損失是溢油事故中最大的損失,這起訴訟也被認為是至關重要的訴訟。但是2002年天津海事局就“塔斯曼!陛喸托孤┦鹿氏蜃鳂I方提起的生態索賠之訴不明朗的結局給本次訴訟罩上了一層陰影。
2004年底,天津海事局在“塔斯曼!陛喸托孤┦鹿噬鷳B索賠之訴中一審勝訴,這使得該案一度成為生態索賠之訴的成功范本。但事實上,被告方隨即提出上訴,二審歷經六年直到今天尚未有結果,成了一樁不了了之的訴訟。
與“塔斯曼!陛啺讣年幱跋啾,更讓人擔憂的是法院在渤海溢油事故中表現出來的看政府臉色行事的特性。8月9號,北京華城律師事務所律師賈方義以個人名義向海南省高院、天津和青島海事法院同時提出對康菲石油的溢油公益訴訟,要求其設立100億人民幣賠償基金。截至目前,天津和青島方面沒有做出任何回復;海南省高院于8月24日回復拒絕立案,對不予立案的原因,海南省高院沒有給出書面解釋,僅口頭表示污染事實不在自己的管轄范圍內。
周珂認為,雖然《海洋環境保護法》規定對破壞海洋生態系統的行為,由行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求,但這并不意味只有國家海洋局能夠提出訴訟,其他主體就不具有這種訴訟資格。根據《環境保護法》,任何組織、個人都有權對破壞環境的行為檢舉和控告,訴訟屬于檢舉和控告的范疇,因此包括環保組織在內的任何組織和個人都有訴訟主體資格。
“在要求康菲石油公司承擔法律責任方面,并不存在法制不健全的問題。”周珂指出,“是康菲石油公司更愿意用法制不健全的借口來逃避法律責任。在我看來,只要國家有關部門足夠重視,就能依據現有的法律將康菲石油公司繩之以法。”
3出路在于社會關注和公眾參與
周珂認為,要根治政府失靈、法院看政府臉色行事的頑疾,關鍵是社會關注和公眾參與。
對于大國企來說,只有社會關注和公眾的參與才能對它們一些令人不齒的行為進行有效的監督,最近發生的一系列涉及到大國企的丑聞都是借助這種方式揭露出來,并得到正確處理;對于司法審判來說,社會的關注和公眾的參與是法院正確審理案件的一個必要的不可缺少的背景和基礎,否則的話法院只會看政府的臉色行事。
盡管渤海溢油案件中暴露了排斥公眾參與的特性,但是強大的公眾參與還是滲入渤海溢油事故整個過程,并在維護受害者權益、督促國家有關部門秉公執法方面發揮了積極作用!肮姷年P注和社會的參與成為我們國家法制建設出現的很可喜的苗頭。這兩個因素的結合在推進法治進步中起到了非常積極的作用”。周珂表示。
北京華城律師事務所律師賈方義以個人名義向三家法院同時提出對康菲石油的溢油公益訴訟,這是公眾參與;盈科律師事務所趙京慰等律師義務向200多名養殖戶提供法律咨詢,并將代理他們提起索賠訴訟,也是公眾參與;自然之友等多家環保組織在事故發生后不斷以公開信等形式呼吁國家有關部門介入調查,提起生態索賠之訴,同樣是公眾參與。而8月24日在盈科律師事務所舉辦的由學者、環保組織、公益律師、受害養殖戶、媒體共同參與的“渤海溢油污染維權專題研討會”,更是將社會關注和公眾參與推向了高潮。
正是渤海溢油事故中這些積極因素的出現,讓周珂這樣的學者們對渤海溢油事故案件抱有很大期待。周珂說:“我們非常希望這次案件能夠成為中國環境保護的里程碑,這個里程碑有兩個目標:一是打破大國企在環境污染事故中的特權;二是成為中國環境保護社會運動的推動力,使公眾和社會的力量在環境保護上能夠發揮更加積極的作用。”