一場前所未有的反腐風暴降臨民航系統，已先后有多位民航高官要員落馬，包括民航局原副局長宇仁錄，民航華北局原局長黃登科、首都機場原董事長張志忠、發改委民航處原處長匡新等。民航尋租灰色生態系統由此揭開一角。系統內是一條條流淌著黃金的航線

　　《新世紀》周刊記者 梁冬梅 盧彥錚 王和巖

　　5月18日，一位民航業內人士拜訪前首都機場董事長張志忠。張志忠于今年3月突然被宣布退休，但他到今年年底才屆退休年限。問及免職原因，張志忠只說，“還沒離任審計呢”。

　　僅僅3天之后，張志忠在家中被辦案人員帶走。隨后，首都機場內部開展了一場風紀整肅行動，部分人員被撤職或調職。

　　首都機場并非唯一的重災區。一場前所未有的反腐風暴，降臨民航系統。

　　6月9日，總部位于廣州的南航集團7名中高層管理人員在辦公室被湖南省人民檢察院辦案人員帶走。涉案人員中，包括中國南方航空股份有限公司的原總工程師張和平。

　　較早時候，民航華北局原局長黃登科已被“雙規”。最高人民檢察院主管的正義網6月12日報道稱，黃登科案目前已偵查完畢，是一系列腐敗案的關鍵性突破點。

　　至此，從2009年底迄今的半年內，已先后有多位民航高官要員落馬，除張志忠、黃登科及張和平外，原國家發改委交通運輸司民航處處長匡新、原民航局副局長宇仁錄及首都機場原常務副總經理黃剛已于去年年底涉案被查。

　　記者從多位民航業資深人士處證實，張志忠、黃登科及南航窩案均案發“航線時刻”審批，緣自審計署在審計南航時發現的一筆金額驚人的“航權協調費”。這筆“航權協調費”先是將業內兩位神通廣大、出入數十條航線的“能人”———龐漢章和魏景波卷入調查。隨后，又由龐、魏分別供出背后掌握“航線時刻”命脈的民航華北局原局長黃登科和首都機場原董事長張志忠。民航尋租灰色生態系統由此揭開一角。

　　與這個灰色生態系統相伴隨，一邊是在虧損泥淖中掙扎的國有航空公司，以及生存空間每況愈下的民營航空公司；另一邊則是手眼通天的代理人們。將權勢人物及其代理人們捆綁在一起的，則是一條條流淌著黃金的航線。

　　◎“航權協調費”

　　審計署發現了南航多筆以“航權協調費”名義支出的費用，金額驚人，均與日美航空有關，于是對合作方日美航空做延伸審計，之后將結果匯報中央紀委，隨后檢察院介入，民航反腐風暴由此揭開序幕

　　在南航原總工程師張和平被湖南省檢方帶走后第三天的晚上，南航發布公告，稱“因工作變動”，免去張和平總工程師職務，但未作出進一步解釋和說明。

　　張和平曾任貴州航空有限公司副總經理，南航湖南分公司總經理、黨委副書記。接近南航的消息人士透露，與張和平一起被帶走的7人，多數有湖南、貴州或汕頭分公司的工作經歷。他們與此前被帶走調查的民航華北局原局長黃登科及日美航空總經理龐漢章，均因南航北京至長沙及貴州等地的客運“包機”而涉案。目前，最高人民檢察院已指定湖南省檢察院查辦南方航空一案，黃案已告偵結。

　　黃登科曾任職南航，在廣州生活工作20多年，上世紀90年代末在民航中南局空管任職，2000年調任華北局副局長，3年后任民航華北局局長。一位與黃登科相熟的業內人士介紹，黃登科系山東人，“非常聰明”。

　　2009年11月23日，民航局黨組宣布調整民航華北局領導班子，免去黃登科的局長、黨委書記職務，隨后他被任命為民航局離退休干部局局長，一周后即被“雙規”。

　　華北局負責包括北京、天津、河北、山西、內蒙古在內的多個機場及區內“航線時刻”審批。根據規定，航空公司要想申請到某條航線的航權，首先需得到航線兩邊所在地民航地區管理局和空管局的同意，再報民航局審批。以北京至湖南的航線為例，必須經過黃登科擔任局長的華北局和曾任職過的中南局的同意，這條線向來被業內視為黃登科的“禁臠”。一位熟悉航空業內運作的律師稱，有能力從黃登科手中拿到北京至外地航線時刻的，業內不超過5人，龐漢章即其一。

　　湛江人龐漢章是最早從事民航客運包機業務的商人之一。他于1993年6月在湛江注冊成立日美航空公司，2000年前后盛極一時。早在黃登科廣州工作期間，黃、龐二人便已相識。2003年10月龐漢章成立北京瀚翔航空服務有限公司，辦公地點就在民航華北局下屬的天衢酒店。

　　南航之所以與龐漢章搭上關系，源于南航的“北京戰略”。2005年前，根據中國的基地航空設置，南航主要圍繞廣州基地發展，東航主要圍繞上海基地發展，國航主要圍繞北京基地發展。但廣州機場周邊有香港、澳門、深圳、珠海4個大機場分流，南航面臨競爭壓力。2004年開始，南航開始發展“北京戰略”，當年擊退多家航空公司，成功進駐首都機場1號航站樓。2005年7月，南航又投資11億元興建北京分公司，打造南航在北方最大的基地。

　　2005年年底，新的《中國民用航空國內航線經營許可規定》不再限制非基地航空公司的始發航線，這客觀上給南航開辟北京航線提供了條件。但三大航勢力范圍已定，南航爭取北京始發航線難上加難。多位消息人士證實，正是在這段時間，南航多家下屬分公司與龐漢章簽署合作協議，通過日美航空，開通數十條北京飛往湖南、廣西及湖北等地的新增航線航班，定期和不定期均有。

　　其中最引人注目、利潤也最大的是北京飛長沙的航線。當時，湖南衛視推出《超級女聲》，火爆一時。一家民航內部刊物的負責人稱，經常有影視明星飛到那邊做節目，帶動贊助商、策劃和粉絲團跟著飛，北京至長沙航線的包機一度非常搶手。他當時出差從長沙飛回北京，出全價也買不到一張機票，后來得知這條航線“已經包出去了”。

　　2008年，在給調任的原南航總經理作例行離任審計時，審計署發現了南航多筆以“航權協調費”名義支出的費用，金額驚人，均與日美航空有關。“這是本來不應該有的科目。”前述知情人士說。審計署于是對合作方日美航空進行了延伸審計，之后將結果匯報中央紀委，隨后檢察院介入，民航反腐風暴由此揭開序幕。

　　◎前傳

　　中國與俄羅斯和東歐的貿易，就是在秀水街冒險家的帶動下發展起來的。也就在這個過程中，一些人在民航界積累了深厚的人脈

　　最早發現和挖掘出航權和航線資源背后隱藏的巨額財富的，是上世紀90年代初北京秀水街和雅寶路的民間貿易商們。他們當時有另外一個名字：“國際倒爺”。

　　東歐巨變和前蘇聯解體后，包括俄羅斯在內的東歐各國突然遭遇民用物資極度短缺的窘境。到中國去，將中國的皮夾克和服裝銷售到東歐，迅速成為最火熱的“淘金路”。一批又一批的東歐商人和中國商人頻繁往來于中國與俄羅斯等地，作為貨物集散地的北京秀水街和雅寶路，也由此出名。

　　商品稀缺帶來的暴利，很快分流到同樣稀缺的物流環節，例如中國飛俄羅斯的貨運航班。當時倒騰一飛機服裝，飛一趟俄羅斯能賺幾百萬元。對民間貿易商們來說，組織貨源不難，難的是搞定航班和出關手續。要把貨物從國內運到俄羅斯，須先從有國際貨運代理權的中外運和中遠等公司搞到通關文件，以國企名義辦理海關、商檢等手續，再從民航系統搞到貨運航班。

　　這種辦通關、找貨源、包飛機、尋航權的運營模式，業內稱為“包機包稅”。

　　1993年后，政府放開了國際貨運和民用航空運輸代理，催生了一大批貨運公司，一些雅寶路和秀水街的“國際倒爺”轉型，成立國際貨運代理公司，為中俄和中國東歐間商品貿易提供包括通關和貨物運輸在內的多種業務。

　　依靠包機業務成為富豪的，就有號稱“雅寶路四大天王”之一的魏景波。早年在雅寶路上做生意的商人，都能記得魏景波的聯洲航空服務公司。

　　2004年5月18日，阿塞拜疆一架伊爾-76貨機在烏魯木齊機場附近墜毀，機上7人全部遇難，80%的貨物燒毀。飛機裝載的貨物，基本上是由雅寶路的貨運代理公司交付承運的。墜機事件打擊了“倒爺”包機貿易的模式。2004年5月28日，中國民用航空總局決定，暫停批準獨聯體國家部分航空公司飛往中國的普通貨物加班包機業務。

　　也就在這個過程中，一些人在民航界積累了深厚的人脈，當年他們靠一箱箱服裝認識的科長、處長們，后來都成了掌握民航大權的司局長。

　　◎航權之交

　　張志忠歷任民航總局運輸司司長、規劃司司長、首都機場董事長。由“雅寶路四大天王”之一的魏景波供出，直接導火索卻是十幾年前的俄羅斯貨運包機航線，涉賄金額30萬美元

　　對雅寶路上成長起來的“包機大腕兒”魏景波們來說，“包機包稅”的每一環節，都需要付出努力，而隨著市場的變化，生意的好壞，起決定作用的已不是通關，而是航權。而獲得航權的關鍵，是關系。

　　有知情人士稱，世紀之交時，因申請航權，魏景波與后來成為首都機場董事長的張志忠發生密切聯系。1996年2月，張志忠擔任民航總局運輸司司長，并在這個工作崗位上呆了7年，是雅寶路商人眼中的關鍵人物。

　　那時的中國民航業，還沒有后來的航班時刻協調委員會等機構。

　　無論是國內航權，還是國際貨運航權，負責審批的關鍵部門，都是張志忠曾執掌的民航總局運輸司。多位民航業內消息人士稱，張志忠是由魏景波供出，直接導火索卻是十幾年前的俄羅斯貨運包機航線，涉賄金額30萬美元。“這或許是當年魏景波為獲得包機的答謝。”一位熟悉張志忠的人士猜測。

　　張志忠是山西人，畢業于解放軍外國語學院法語專業，后于長江商學院進修，獲工商管理碩士學位。自1987年起，張志忠先后擔任民航總局國際司副司長、國航副總裁、民航總局運輸司司長、規劃財務司司長等職。在任職國航期間，張志忠還曾擔任國航巴黎辦事處總經理，在巴黎工作多年，同行評價他“頗具國際眼光，為人比較耿直，有意見敢于表達”。

　　很多人對年屆花甲的張志忠出事頗感意外。張志忠給大多數人的印象是“老實”，說話山西口音很重，慢條斯理，不善言辭。不過，一個與張志忠交往超過20年的民航業人士告訴記者，身居要位多年后，原本“老實厚道”的張志忠對于各種利益交換實際上已經很“坦然”。

　　據接近張志忠的消息人士介紹，首都機場前董事長李培英出事后，張志忠于2007年“空降”首都機場接任總經理，幾年來在首都機場處事極為謹慎，本就不善言辭的他更加寡言少語，對于重大事件基本不表態，表現異乎尋常的低調。即使在私下，張也甚少談工作，只談局外事。他曾多次向友人“交心”：“無心‘戀棧’，只望能‘踏踏實實’退休”。

　　2010年1月，民航局副局長宇仁錄和首都機場分管安全的副總經理黃剛，因設備采購涉嫌收受一家以色列公司大約300萬元賄賂，被中央紀委、監察部開除黨籍、公職，并移送司法機關處理。兩個月后，張志忠即提前退居二線。當時，張情緒低落，還曾半開玩笑地說，“什么時候我也向李局(民航局局長李家祥)自首去。”信不虛言！

　　◎隱身超人

　　“后來變成凡是想拿到重要航線航班時刻，就必須找這些人。所有的規則就失效了”

　　2003年，就在張志忠離開民航總局運輸司司長職位的同時，雅寶路富豪們的俄羅斯尋寶之路，也面臨轉向。

　　隨著中國加入WTO，貨運代理和航空業逐漸開放，俄羅斯和東歐地區秩序漸復正常，中歐貿易的高速成長期逐漸過去。2006年7月，民航總局放寬國際貨運包機規則，審批時間和尋租空間收窄。

　　當生意不再危險，審批不再緊張，競爭更加激烈，貿易的利潤也大幅縮水，有人選擇了解甲歸田。2003年年底，張志忠離開運輸司司長職位同一年，魏景波也注銷了聯洲航空服務公司。

　　商人逐利而居，再正常不過。他們中的一部分人轉型為純粹依靠與掌握航線時刻審批權杖的官員合謀來販賣權力為生的時候，他們已經從市場機會的發現者走向了權力市場化的變現工具。官員設租與企業尋租循環往復，權力的市場價格逐步厘清。

　　“開始的時候，可能是個別人這么做，后來變成凡是想拿到重要航線航班時刻，就必須找這些人。所有的規則就失效了。”一位在民航從業多年的資深人士總結說。

　　憑借早年在民航系統打下的深厚根基，當年的一些“包機大腕兒”成了業內隱身超人。客運航線逐漸成為了各家航空公司的兵家必爭之地。靠客運“包機”起家的龐漢章們，則依托黃登科們的關系成為了“能夠搞到航線”的“關鍵先生”。

　　◎顯規則貌似完善

　　2005年以來，民航已在大力推進包括開放市場和規范航權與航線審批制度在內的一系列改革，收效幾何？

　　中國民航業的競爭，首先是航線和時刻之爭，進而演變為關系之爭。

　　航空公司爭奪的焦點，是經濟發達地區的航線，尤其是北京、上海、廣州的航線。

　　為了拿到航線，航空公司有五花八門的公關手法。但即使這樣，許多航空公司還是發現，他們從正常途徑搞不到的航線，可以通過其他渠道或者其他人搞到。

　　引人矚目的張志忠案、黃登科案，一個始于十多年前的國際貨運包機，另一個則涉及近年來的南航客貨運包機。這些發生在不同時期的案子，都與制約民航企業生死的航權和航班時刻密切相關。

　　過去十多年，圍繞航權和航班時刻申請，航空公司與民航管理局之間，在表面的制度之下，逐漸形成了一種潛規則。顯規則建設看似日臻完善，實際操作中卻每每失效。

　　自2005年以來，民航已在大力推進包括開放市場和規范航權時刻審批制度在內的系列改革。2005年3月，中國首家民營航空公司奧凱航空成立。隨后，東星航空、春秋航空等民營航空公司相繼成立，市場競爭有了新的參與主體。

　　2005年，民航總局還根據國際通行慣例，結合中國實際情況，在華北區和華東區試行了《民航航班時刻管理試行辦法》。兩年后，2007年9月，民航總局在全國范圍內實施《民航航班時刻管理暫行辦法》。

　　在事關航權和航線時刻審批方面，新規定采取了分權和分類管理的制度，減少了民航總局的部分審批權力。例如，全國133個機場，根據旅客吞吐量分為核準管理和登記管理兩種模式。此前，所有機場航線均需民航總局批準。而新規定中，只有繁忙機場的航線需要核準。2005年需航線審批的機場為40個，2008年已減至10個。

　　同時，新規定還增設了國內航線經營許可評審委員會。原來由個別部門就能決定的審批，需通過國內航線經營許可評審委員會的一致通過。

　　航班時刻協調委員會由航空公司、空管局、機場、民航監管部門派代表組成，通過投票決定航班時刻的分配方案。

　　值得注意的是，在這些規定中，還第一次引入了在申請航線和航班時刻時，新進入公司優先的原則，其目的是為了鼓勵競爭。至此，關于航權和航班時刻的規定，已經相對完善。

　　航班計劃一般按夏秋和冬春航季分，在這兩個航季之前，民航地方管理局和民航局均需召開航班時刻協調委員會，討論當季的航線及時刻管理問題。

　　“每年兩次的協調委員會，比每年一次的全國民航會議還重要。”在《中國民用航空》雜志主編劉平看來。

　　2008年5月30日，民航局又下發了《外航航班時刻申辦工作程序》，對外航申請航班時刻做了規范，其中規定，協調外航定期航班時刻時，按照《民航航班時刻管理暫行辦法》未能排出優先順序的，應當以新開航國家、新開航城市、新開航外航的次序進行協調。對于順延上一航季的外航航班時刻，航班時刻協調機構應為外航分配與上一航季相同或者相近的航班時刻，保證外航航班的延續性。

　　但令人遺憾的是，規則的完善，并不意味著執行效果會令人滿意。就如同龐漢章等人能拿到別人拿不到的航線一樣，許多航空公司，尤其是民營航空公司和外國航空公司發現，它們申請航線經歷的時間不僅長，而且很難申請到。尤其是申請三大城市北京、上海和廣州的航線最為艱難。

　　一位總部位于武漢的民營航空公司前高管告訴本刊記者，該公司申請廣州起飛的一條航線，用了一年多時間才申請下來。

　　而另一家總部位于上海的民營航空公司春秋航空，其董事長王正華多次表示，該公司無法申請到北京的航線，不公平。春秋航空網站顯示，作為上海市的基地航空公司，春秋航空盡管擁有16條從上海起飛的航線，但是僅有一條飛往廣州，沒有一條飛往北京。

　　◎潛規則有效

　　“審批、返池、分配、監督，都在同一批人手中，這無法實現真正的監督”

　　在一些民航從業者看來，表面上公開、公平、公正的原則，在具體操作上，卻有很大的靈活操作空間。

　　據一位2008年參加過航班時刻協調委員會的業內人士透露，每年召開兩次的協調委員會，討論的主要是定期航班的時刻。每次短則三天，長則兩周。會上，各航空公司將自己擬訂方案上報，然后與民航局、地方管理局、空管局、機場等相關方討論，最后確定該航季的新增航線和定期航班時刻。在他的印象中，委員會并未履行投票程序。

　　新增航線和新增時刻往往是各方爭論的焦點。按照國際慣例，中國機場每年都應預留一些新增航線和時刻，優先用于后進入的航空公司，以保證公平競爭；而中國則根據國情又確定了基地航空公司也有優先權。在執行中，兩條原則發生沖突時，都是后進入公司給基地航空公司讓路。實際上，新成立的民營航空公司根本申請不到熱門航線，這也是民營航空公司在中國很難發展起來的原因之一。

　　在一個資深民航業者看來，航班時刻委員會的二三十位代表幾乎都是固定的，更像是一個“俱樂部”。民營企業的代表根本進入不了這個“俱樂部”里，因為大航空公司已經各自確立自己的勢力范圍。拿新增航線來說，如果民營航空公司的航線被批準，就會有國有競爭對手表示不滿，對“俱樂部”的其他人施壓。

　　“航空公司內部有專人來研究航線和航班時刻，這是它們盈利的制高點。”

　　北京藍鵬律師事務所律師張起淮稱。如果要在勢力范圍外爭取更多，就要去跟“俱樂部”里的利益相關方商量交換條件。

　　對于定期航班而言，“返池”(即收回的航班和時刻池)是最核心的內容。2006年《中國民用航空國內航線經營許可規定》，凡核準經營許可后，60日內未安排航班或因航班執行率不足50%的，核準機關可以撤銷其經營許可，且兩年之內不再受理該空運企業就該航線或相關航線提出的經營許可申請。相關航線和時刻可以被收回，并重新分配。

　　“時刻池”，指協調機場協調時段的所有可用時刻，包括未分配時刻、新增時刻、收回時刻，也就是所有可以用于重新分配的時刻。這中間的很多航班和時刻根本不會拿到協調會上討論。據藍鵬律師事務所律師張起淮介紹，收回的航權，通常是定期航班，企業是否違反規定，違規后是否會被放回時刻池，何時放回，放回之后這個時刻分配給誰，都是“有講究”的。

　　“許多以包機形式運營的航線，拿的就是這種定期航班。而新增航空和返池的航班都不由協調委員會控制。”這位業內人士說。

　　航班時刻的調整也會在“俱樂部”里面解決。舉例來說，某外資航空公司從巴黎飛往北京的航班，是凌晨3點鐘落地，向來如此。按照歷史時刻優先原則，其他航空公司不會將白天時刻讓給這家航空公司。但如果“利益俱樂部”有成員正好從三大國有航空公司跳槽，去該航空公司負責航班時刻申請，他就有能力和人脈，私下與空管局、民航局相關人士談定調整方案，同時跟受影響的某國有航空公司代表達成默契即可。

　　有行業內人士直言這才是問題的關鍵點。“你別看航空公司不賺錢，有些人天天賺錢”。另一位市場人士透露說。在他看來，潛規則才見真金白銀。

　　“審批、返池、分配、監督，都在同一批人手中，這無法實現真正的監督。”張起淮說。“在南航與黃登科案中，作為三大國有航空公司之一的南航，都需要通過私人代理公司來拿航線，問題嚴重程度可想而知。”

　　有關航線和航班時刻的利益鏈，每一個環節，都需要“做工作”。主管“航權時刻”的官員及其代理人、大承包商是民航腐敗生態鏈的上游，航空公司則位居中游，在下游還有大量的票務銷售代理公司和旅游公司，憑借與航空公司內部人士的關系，再對航線或時刻進行轉包或代理。

　　在前述民航業內人士看來，國外的協調委員會之所以起作用，因為確實是由航空公司協調決定，委員會里的人由專家、資深人士組成，“人家都非常愛惜自己的羽毛，有公信力。而中國的協調委員會里都是民航局的人，討論也是民航局說了算，沒有公信力”。

　　由于缺乏透明的監督機制，時刻資源逐漸演變成明碼標價的交易品，航空公司一邊為此支付諸多公關費用，一邊抱怨和不滿。在民航局的一次會議上，南方某機場總裁對民航局一位副局長發泄怨氣：“聽說北京一個時刻300萬元，我給600萬元，給我兩個時刻行不行？”

　　在黃登科案發生之后，2010年1月5日，民航局發出了新的通知，對航班時刻管理進行了十項改革，包括取消一月一次的非定期航班審批，取消了每年兩次的換季協調會，航班評審委員會也改為集體審批。

　　“取消航班協調會，等于說原來可以在兩周之內搞定的公關，現在要更長時間。”一位曾任職國有航空公司的人士戲稱，“原來給上面磕頭，是一起磕完，取消協調會之后，得一個一個挨門磕。成本更高，效率更慢。”

　　沒有明晰的法規，都是模糊、彈性非常大的規定，沒有嚴格的程序。同時，缺乏必要的監督和上訴機制，結果，很多規則形同虛設。在很多業內人士看來，這正是潛規則之所以能戰勝顯規則的關鍵。

　　(本報略有刪節)

　　來源：法治周末