憑借早年在民航系統打下的深厚根基，當年的一些“包機大腕”成了業內隱身超人。客運航線逐漸成為了各家航空公司的兵家必爭之地。靠客運“包機”起家的龐漢章們，則依托黃登科們的關系成為了“能夠搞到航線”的“關鍵先生”。

　　顯規則：貌似完善

　　2005年以來，民航已在大力推進包括開放市場和規范航權與航線審批制度在內的一系列改革，收效幾何？

　　中國民航業的競爭，首先是航線和時刻之爭，進而演變為關系之爭。

　　航空公司爭奪的焦點，是經濟發達地區的航線，尤其是北京、上海、廣州的航線。

　　為了拿到航線，航空公司有各種五花八門的公關手法。但即使這樣，許多航空公司還是發現，他們從正常途徑搞不到的航線，可以通過其他渠道或者其他人搞到。

　　引人矚目的張志忠案、黃登科案，一個始于十多年前的國際貨運包機，另一個則涉及近年來的南航客貨運包機。這些發生在不同時期的案子，都與制約民航企業生死的航權和航班時刻密切相關。

　　過去十多年，圍繞航權和航班時刻申請，航空公司與民航管理局之間，在表面的制度之下，逐漸形成了一種潛規則。顯規則建設看似日臻完善，實際操作中卻每每失效。

　　自2005年以來，民航已在大力推進包括開放市場和規范航權時刻審批制度在內的系列改革。2005年3月，中國首家民營航空公司奧凱航空成立。隨后，東星航空、春秋航空等民營航空公司相繼成立，市場競爭有了新的參與主體。

　　2005年，民航總局還根據國際通行慣例，結合中國實際情況，在華北區和華東區試行了《民航航班時刻管理試行辦法》。兩年后，2007年9月，民航總局在全國范圍內實施《民航航班時刻管理暫行辦法》。

　　在事關航權和航線時刻審批方面，新規定采取了分權和分類管理的制度。新規定減少了民航總局的部分審批權力。例如，全國133個機場，根據旅客吞吐量分為核準管理和登記管理兩種模式。此前，所有機場航線均需民航總局批準。而新規定中，只有繁忙機場的航線需要核準。2005年需航線審批的機場為40個，2006年底減至15個，2008年已減至10個。

　　此外，按照以前的規定，航空公司在已申請航線上加班，均需審批；而在新規定中，除重點機場外，一般不再審批加班，而是改為對沖擊正班的事后監督。同時，新規定還增設了國內航線經營許可評審委員會。原來由個別部門就能決定的審批，需通過國內航線經營許可評審委員會的一致通過。

　　根據新規定，民航總局和地方管理局分別增設了航班時刻協調委員會，并將相關結果在民航資源網上公開。

　　航班時刻協調委員會由航空公司、空管局、機場、民航監管部門派代表組成，通過投票決定航班時刻的分配方案。

　　其中，各航空公司根據運力，占60%的投票權，空管局和機場各占15%的投票權，監管部門占10%的投票權。

　　值得注意的是，在這些規定中，還第一次引入了在申請航線和航班時刻時，新進入公司優先的原則，其目的是為了鼓勵競爭。至此，關于航權和航班時刻的規定，已經相對完善。

　　航班計劃一般按夏秋和冬春航季分，在這兩個航季之前，民航地方管理局和民航局均需召開航班時刻協調委員會，討論當季的航線及時刻管理問題。

　　“每年兩次的協調委員會，比每年一次的全國民航會議還重要。”在《中國民用航空》雜志主編劉平看來，《民航航班時刻管理暫行辦法》已盡可能與國際接軌，比如確立鼓勵競爭的原則，新進入的航空公司優先；確立公開透明的規則，在網上公開時刻表；確立容量的定義，及鼓勵運營良好的公司等。為保證時刻協調分配的客觀公正，該規定還對航班時刻協調的原則、優先順序和工作程序作了詳細規定。

　　2008年5月30日，民航局又下發了《外航航班時刻申辦工作程序》，對外航申請航班時刻做了規范，其中規定，協調外航定期航班時刻時，按照《民航航班時刻管理暫行辦法》未能排出優先順序的，應當以新開航國家、新開航城市、新開航外航的次序進行協調。對于順延上一航季的外航航班時刻，航班時刻協調機構應為外航分配與上一航季相同或者相近的航班時刻，保證外航航班的延續性。

　　但令人遺憾的是，規則的完善，并不意味著執行效果令人滿意。就如同龐漢章等人能拿到別人拿不到的航線一樣，許多航空公司，尤其是民營航空公司和外國航空公司發現，它們申請航線經歷的時間不僅長，而且很難申請到。尤其是申請三大城市北京、上海和廣州的航線最為艱難。

　　以美國航空公司(下稱AA)為例，中美開放天空后，AA申請飛北京，首都機場給它的時刻是夜里兩點落地，夜里四點起飛。因為時刻太差，AA至今沒有開航。

　　一位總部位于武漢的民營航空公司前高管告訴本刊記者，該公司申請廣州起飛的一條航線，用了一年多時間才申請下來。

　　而另一家總部位于上海的民營航空公司春秋航空，其董事長王正華多次表示，該公司無法申請北京航線，不公平。春秋航空網站顯示，作為上海市的基地航空公司，春秋航空盡管擁有16條從上海起飛的航線，但是僅有一條飛往廣州，沒有一條飛往北京。

　　潛規則有效

　　“審批、返池、分配、監督，都在同一批人手中，這無法實現真正的監督”

　　在一些民航從業者看來，表面上公開、公平、公正的原則，在具體操作上，卻有很大的靈活操作空間。

　　據一位2008年參加過航班時刻協調委員會的業內人士透露，每年召開兩次的協調委員會，討論的主要是定期航班的時刻。每次短則三天，長則兩周。會上，各航空公司將自己擬定方案上報，然后與民航局、地方管理局、空管局、機場等相關方討論，最后確定該航季的新增航線和定期航班時刻。在他的印象中，委員會并未履行投票程序。

　　新增航線和新增時刻往往是各方爭論的焦點。按照國際慣例，中國機場每年都應預留一些新增航線和時刻，優先用于后進入航空公司，以保證公平競爭；而中國則根據國情又確定了基地航空公司也有優先權。在執行中，兩條原則發生沖突時，都是后進入公司給基地航空公司讓路。實際上，新成立的民營航空公司根本申請不到熱門航線，這也是民營航空公司在中國很難發展起來的原因之一。

　　在一個資深民航業者看來，航班時刻委員會的二三十位代表幾乎都是固定的，更像是一個“俱樂部”。民營企業的代表根本進入不了這個“俱樂部”里，因為大航空公司已經各自確立自己的勢力范圍。拿新增航線來說，如果民營航空公司的航線被批準，就會有國有競爭對手表示不滿，對“俱樂部”的其他人施壓。

　　“航空公司內部有專人來研究航線和航班時刻，這是它們盈利的制高點。” 北京藍鵬律師事務所律師張起淮稱。如果要在勢力范圍外爭取更多，就要去跟“俱樂部”里的利益相關方商量交換條件。

　　或許正是在這種情況下，北京首都機場T3航站樓建成之后，新增航線和時刻60%以上都分給了基地航空公司國航。春秋航空等公司歷經幾年依然無法拿到首都機場的入場券。“我們也沒有辦法。”上述接受采訪的民營航空公司高管稱，作為民營航空公司，很清楚不能跟國有航空公司相比，只要跟同類民營航空公司相比，沒有明顯劣勢即可。

　　對于定期航班而言，“返池”(即收回的航班和時刻池)是最核心的內容。根據2006年的《中國民用航空國內航線經營許可規定》，凡核準經營許可后，60日內未安排航班或因航班執行率不足50%的，核準機關可以撤銷其經營許可，且兩年之內不再受理該空運企業就該航線或相關航線提出的經營許可申請。相關航線和時刻可以被收回，并重新分配。

　　“時刻池”，指協調機場協調時段的所有可用時刻，包括未分配時刻、新增時刻、收回時刻，也就是所有可以用于重新分配的時刻。這中間的很多航班和時刻根本不會拿到協調會上討論。據藍鵬律師事務所律師張起淮介紹，收回的航權，通常是定期航班，企業是否違反規定，違規后是否會被放回時刻池，何時放回，放回之后這個時刻分配給誰，都是“有講究”的。“許多以包機形式運營的航線，拿的就是這種定期航班。而新增航空和返池的航班都不由協調委員會控制。”這位業內人士說。

　　航班時刻的調整也會在“俱樂部”里面解決。舉例來說，某外資航空公司從巴黎飛往北京的航班，是半夜三點鐘落地，向來如此。按照歷史時刻優先原則，其他航空公司不會將白天時刻讓給這家航空公司。但如果“利益俱樂部”有成員正好從三大國有航空公司跳槽，去該航空公司負責航班時刻申請，他就有能力和人脈，私下與空管局、民航局相關人士談定調整方案，同時跟受影響的某國有航空公司代表達成默契即可。

　　“虧企業不虧個人。”有行業內人士直言這才是問題的關鍵點。“你別看航空公司不賺錢，有些人天天賺錢。”另一位市場人士透露說。在他看來，潛規則才見真金白銀。

　　按照2007年暫行規定，在整個時刻協調過程中，所有信息和協調結果應在航班時刻管理網公布。但實際上，這個表有些航空公司找上門去要，往往會看到一個單子，聽到一個說法：“你看，這上面所有時刻都滿了，沒有了。”這是忽悠。

　　根據2007年暫行規定，對航班時刻的分配與協調、處理結果等意見分歧較大時，航空公司、機場管理機構或其他有關利益方可以向航班時刻協調委員會投訴。航班時刻協調委員會應在收到投訴一個月內作出裁決。涉及重大問題或者應當事人要求，應舉行聽證會。

　　但現實中，沒人這么做。“這次沒拿到，下次找個更硬的關系。”這是大家不約而同的做法，理由很簡單，真正掌握航班時刻分配的和負責監督者沒分家。投訴的最后結果，很可能連自己原有的黃金航線和時刻也沒有了。

　　“審批、返池、分配、監督，都在同一批人手中，這無法實現真正的監督。”藍鵬律師事務所律師張起淮說。“在南航與黃登科案中，作為三大國有航空公司之一的南航，都需要通過私人代理公司來拿航線，問題嚴重程度可想而知。”

　　有關航線和航班時刻的利益鏈，每一個環節，都需要“做工作”。主管“航權時刻”的官員及其代理人、大承包商是民航腐敗生態鏈的上游，航空公司則位居中游，在下游還有大量的票務銷售代理公司和旅游公司，憑借與航空公司內部人士的關系，再對航線或時刻進行轉包或代理。

　　平常所指的包機，通常指個人或者單位為特殊需要向航空公司申請某一個航班。但是，近年來行業內所說的包機早已花樣翻新。有特殊關系的“龐漢章”們從監管部門拿到航線后，與航空公司合作，由航空公司提供運力，代理公司組織貨源或客源承包。

　　這一類包機，手握航線資源的“龐漢章”們或直接按座位抽成，或一次性收取傭金，根據航線不同價格略有差異，一條航線價格常在四五千萬元左右。

　　“如果說客運是明折明扣的話，貨運就是暗折暗扣。”一位業內人士直言，能夠讓生態鏈里的各方獲取更大的收益的，是貨運包機。作為非定期航班，貨運時刻并不在民航航班時刻協調委員會上討論，航權和航班時刻每每在少數與民航局官員有特殊關系的人手中。深圳機場的一位內部人士說，為了節約效率，聯合包裹(UPS)曾申請將部分貨運航班的起降點從廣州調整到深圳，還特意與深航調整交換了時間，但最終仍然沒能獲批。

　　在前述民航業內人士看來，國外的協調委員會之所以起作用，因為確實是由航空公司協調決定，委員會里的人由專家、資深人士組成，“人家都非常愛惜自己的羽毛，有公信力。而中國的協調委員會里都是民航局的人，討論也是民航局說了算，沒有公信力”。

　　由于缺乏透明的監督機制，時刻資源逐漸演變成明碼標價的交易品，航空公司一邊為此支付諸多公關費用，一邊抱怨和不滿。在民航局的一次會議上，南方某機場總裁對民航局一位副局長發泄怨氣：“聽說北京一個時刻300萬元，我給600萬元，給我兩個時刻行不行？”

　　在黃登科案發生之后，2010年1月5日，民航局發出了新的通知，對航班時刻管理進行了十項改革，包括取消一月一次的非定期航班審批，取消了每年兩次的換季協調會，航班評審委員會也改為集體審批。

　　“取消航班協調會，等于說原來可以在兩周之內搞定的公關，現在要更長時間。”一位曾任職國有航空公司的人士戲稱，“原來給上面磕頭，是一起磕完，取消協調會之后，得一個一個挨門磕。成本更高，效率更慢。”

　　沒有明晰的法規，都是模糊的、彈性非常大的規定，沒有嚴格的程序。同時，缺乏必要的監督和上訴機制，結果，很多規則形同虛設。在很多業內人士看來，這正是潛規則之所以能戰勝顯規則的關鍵。

　　本刊記者賀信對此文亦有貢獻