帕累托之法

　　2008年12月15日，世界貿易組織(WTO)上訴機構公布關于中國與美國、歐盟和加拿大就中國《構成整車特征的汽車零部件進口管理辦法》爭端的終裁結果，上訴機構在汽車成套／半成套散件(CKD/SKD)進口關稅待遇等方面支持了中方的上訴請求，但維持了世貿專家組此前認為《辦法》構成歧視、違反國民待遇的裁決。

　　消息傳來，汽車業內外涼熱不同：“入世7年來首次敗訴”的標題登上了各大眾媒體的經濟頭版，但汽車業內人士大都反應平靜，或稱對此早有準備。

　　按照相關程序，上訴機構的裁決報告將在30天內由世貿組織爭端解決機構批準并生效。裁決生效后，中國須在一定期限內修正違規措施，這個期限將通過當事方協商或由世貿組織仲裁來確定。若中國拒絕改變相關政策，上訴國家和地區將有權對中國實施制裁。

　　12月29日，中國汽車工業協會一位人士對《商務周刊》表示，“這幾天商務部正召集各方開會討論這個事情，初步的態度可能是接受(裁決)，具體怎么回應還在研究。”

　　本刊訪問的數位業內人士一致認為，最可能的結果是中國接受裁決，這樣的話，歐、美、加對中國實施制裁的可能性微乎其微。出乎外人意料的是，很多業內人士認為這紙面上“敗訴”官司“打得值”。

　　“這事兒接受裁決，取消《辦法》就完了，沒有任何影響，之前的稅也不用退補，因為沒有那樣的先例。”一位業內人士認為，“我們合理利用規則達到目的就好了，WTO本來就是一張牌。”而反觀國外媒體和外資汽車廠商的反應，似乎也沒有多少勝利后的雀躍表露。

　　“WTO中國汽車零部件爭端，其象征意義大于實質意義。”上海WTO事務咨詢中心信息部主任龔柏華說。

　　無人歡呼，無人沮喪。作為一個歷史階段的產物，《辦法》存在的意義已經不大，它更像是一部完成歷史使命的“帕累托”之法：中國達到了立法的初衷，也沒有人為之付出沉重的代價。回溯《辦法》實施三年多以來的得失，中國正在逐步諳習WTO的博弈本質和游戲技巧。

　　馬拉松式爭端

　　這場汽車零部件爭端前后持續了近三年時間，其間經歷了磋商、調查、審理、上訴、終審等馬拉松式的歷程。

　　2005年4月1日，中國頒布《構成整車特征的汽車零部件進口管理辦法》，對等于或超過整車價值60%的零部件征收與整車相同的關稅(28%)，而不是中國加入WTO協議中規定的10%—14%的稅率。《辦法》列出了“構成整車特征的汽車零部件”的三條標準：一、進口全散件(CKD)或半散件(SKD)組裝汽車的；二、進口車身(含駕駛室)、發動機兩大總成裝車的，或進口車身和發動機兩大總成之一及其他3個總成以上裝車的，進口除車身和發動機兩大總成以外其他5個總成以上裝車的；三、進口零部件的價格總和達到該車型整車總價格的60%及以上的。

　　當年10月，布魯塞爾一家英文報紙披露，歐盟現正在起草一份報告，指責中國的“歧視性法規”阻礙了歐盟汽車進入中國市場。2006年2月15日，美國貿易代表羅伯特·波特曼也聲稱，如果中國政府不降低汽車零部件領域的壁壘，他將考慮在WTO對中國提起申訴。

　　2006年4月7日，中國分別致函歐盟和美國駐WTO代表團大使，表示中國接受歐盟、美國對我國汽車零部件進口政策的磋商請求。

　　在這場糾紛中，焦點在于“構成整車特征的汽車零部件”這一界定是否合理。歐、美、加認為不應將“構成整車特征零部件”和其他零部件差別對待，中國的《辦法》變相規定了零部件“國產化比率”，違背了當初入世的承諾，也是旨在鼓勵中外合資或中國汽車制造廠家使用中國自產的汽車零部件，導致了歐美相關行業工人失業。而中方則指出，出臺《辦法》是為了防止不法分子利用整車和零部件的稅差“變相逃稅”。

　　雙方在WTO總部就300多個問題進行了為期60天的磋商，未能達成一致。美、歐、加于2006年9月16日凌晨聯合向WTO提出申訴，要求WTO專門成立專家組，對中國零部件關稅政策進行調查，爭端由此升級。10月26日，WTO爭端解決機構設立三人專家組審理此案。中國商務部則委托位于天津的中國汽車技術研究中心商討應對措施。

　　據編號為“342R-00”的2008年7月18日WTO一份文件顯示，歐盟和美國起訴中國的主要依據有兩個：一是中國違背了入世時放棄對外商零部件國產化率要求的承諾；二是《辦法》違反了中國加入1994年關貿總協定(GATT)的許諾。根據GATT，任何貨物到岸應在當時、當地、當場收稅。而《辦法》使零部件無法在到岸時判斷，而是要在整車生產后判斷是否構成整車特征。

　　而中國申辯的理由有：第一，按照國際慣例，一個國家往往通過規定增值率的辦法來判定產品是否國產，在中國國內用“構成整車特征零部件”組裝成的整車，其國內增值程度也不足以按照“原產地規則”認定其為中國國內生產的整車，因此對該類汽車可以征收整車稅率；第二，我國并沒有向外資企業施加“購買或使用國內產品或任何國內來源的產品”的強制性要求，僅僅是堵塞進口稅收管理的漏洞而已，因而并非是一項專門的國產化政策，完全有別于我國原來的國產化優惠級差稅率政策。

　　汽車行業分析師賈新光對《商務周刊》介紹，在發達國家，整車和零部件是兩個獨立的概念，而在有的國家，又有整車、零部件和散件裝車三種稅率，散件的關稅稅率介于整車和零部件之間，“歐美認為，既然你認為零部件和整車是兩種關稅，那為什么要對零部件征收整車的關稅？”

　　雙方經過近一年半的辯論和審理，2008年2月13日，WTO爭端解決機構專家組首次裁定中國違反貿易規則，判決中方敗訴，要求中國必須依照WTO原則立即終止這項政策。7月18日，專家組公布裁決報告，認為《辦法》違反了WTO規則。9月15日，中國向世貿組織上訴機構提出上訴，但最終以敗訴結束了這場拉鋸戰。

　　不得不堵的口子

　　從全球來看，不是所有的國家都反對CKD，只有中國、馬來西亞、俄羅斯等發展中國家對此比較敏感。而中國的態度更有歷史原因。

　　據原中國汽車工業總公司董事會秘書曹鶴回憶，2001年11月正式入世之前，很多業內人士和外經貿部官員對中國汽車產業入世后的命運感到擔心，并把汽車列為“入世后肯定會受到沖擊的7大產業”中僅次于農業的第二危險行業。

　　事實證明這一擔心多少有點過慮。2002—2003年間，中國汽車市場的井噴式增長令業界喜出望外。2002年轎車(包括乘用車)年增長超過55%，創出有史以來產銷增長的最大幅度，2003年又比2002年高出20%。同時行業利潤在2002年、2003年分別增長68%、58%。“這時候大家才回過神來，‘入世’對中國汽車產業是件好事。”曹鶴說。

　　但同時大家也發現一個問題，就是散件進口組裝(CKD/SKD)隨之多了起來。根據中國汽車工業協會的統計，2002—2005年間，中國的CKD汽車產量由10萬輛飆升到42.31萬輛，占總產量的比重由3.08%上升到7.41%。

　　CKD的激增發生于中國車市爆發性增長的背景下，并與關稅稅率的安排緊密相關。2001年入世時，中國進口整車的平均關稅是60%，零部件是25%，兩者相差巨大。中國在多哈承諾，此后關稅每年下調10%，在2006年7月1日前整車進口關稅平均降至25%，零部件進口關稅平均降至10%。即從2001年底至2006年的5年中，整車和零部件的關稅差由35%縮減為15%。

　　也就是說，在入世的頭幾年里，整車和零部件的關稅差高達25%以上，構成了一個有利可圖的缺口。用CKD方式進口，組裝成整車在國內銷售，企業既可以搭上中國市場的高速列車，又可以避關稅25個百分點，何樂而不為。但對于中國來說，這也意味著巨額的關稅流失。其間發生的一些事件更加凸顯CKD的負面效應。比如2002年10月，韓國現代與北京汽車合資成立北京現代，提出當年年內就向中國投放2000輛索納塔轎車，是謂“現代速度”。結果2000多輛索納塔的散件因為許可證不足被天津海關扣留，這些汽車竟是只差裝上輪子就成整車的“DKD散件”。此事雖經過高層斡旋，有關部門予以放行，但引得大眾、通用等其他汽車廠商的強烈不滿和業界的一片批評之聲。

　　批評主要集中在，CKD的盛行將會使中國淪為跨國汽車巨頭們的組裝和傾銷之地，而完全失去在合資公司內的技術溢出機會，無法進行技術積累(參閱本刊2003年第14期封面故事《中國汽車，跨越50年的憂傷》)，對在華創立生產工廠的跨國汽車公司來說也不公平。

　　“最后發現，(CKD)這個口子不堵不行。”曹鶴說。

　　幾家歡樂幾家愁

　　2004年6月1日，國家發改委正式頒布的《汽車產業發展政策》中增加了一條內容：如果外商進口的零部件有車身、發動機，再加一兩個總成，就構成了整車特征，按整車征收關稅。2005年，發改委和海關總署牽頭制定相應政策，這便是《辦法》的由來背景。北京WTO事務中心副主任堯秋根表示，中國制定這個政策有三個意圖：打擊變相避稅；促進本國零部件產業發展，以及促使國外更多零部件企業來華設廠。

　　《辦法》又與更早的中國汽車業“國產化率”政策一脈相承。“國產化率”政策的內容是在中國設立的合資汽車公司，零部件國產化率第一年應該達到40%，第二年達到60%，第三年達到80%，達到該比例，進口零部件享受關稅優惠，如果達不到，則按整車進口的關稅征收。

　　但這一政策與WTO的原則和精神明顯不符，所以2001年入世談判時中國承諾放棄對外商企業零部件國產化率的要求。

　　《辦法》出臺后，中國這個高速增長的大市場里各家國際汽車巨頭們幾家歡樂幾家愁。不愁的是大眾、通用等進入中國較早的廠商，以及日韓汽車廠商，由于較早進入以及地理上的距離優勢，它們的零部件供應商已經布局在中國內地，國產化率達到一定水平，或者可以快速實現本地化，《辦法》對他們并無多大掣肘。而那些后來者，尤其是奔馳、寶馬、沃爾沃、凱迪拉克等豪華車廠商則怨言最大。

　　雖然奔馳、寶馬當時在中國也有合資企業，但進入中國的前兩年它們的運營狀況都不太好。“他們也是處于兩難境地，本身是愿意國產化的，但問題是他們的零部件國內生產不了。他們也怕砸了品牌，所以更熱衷于利潤高、庫存周轉快的CKD。”曹鶴說，當時奔馳和寶馬還試圖把進口車和國產車兩個銷售渠道合一，但是中方一邊控制CKD，一邊控制了分離的銷售網絡，奔馳、寶馬自然“意見很大”。

　　豪華車售價高，對于稅率差更敏感。同時，豪華車往往有自己獨有的零部件配套體系，其配件不具備通用性。由于受到國內零部件配套體系的技術能力、裝配質量和銷量的局限，豪華車零部件國產化難度遠遠高于一般車型。加上認證成本和開發模具的成本極高，高檔車銷量又有限，形不成規模效應，導致國內零部件配套企業既難以承受成本，又很難達到整車商的苛刻要求。而對于發動機需要進口的高檔車來說，往往是否構成整車特征，最后就系于一兩個關鍵零部件是否國產。“高檔車達到60%的國產化率的確很難很難，需要時間。”曹鶴說。

　　在歐、美、加向WTO起訴之后，考慮到高檔車品牌的實際困難，中國政府也曾網開一面，將原定2006年7月1日起實施的“有關整車特征的進口價格百分比界定標準以及有關汽車總成(系統)特征的A、B類關鍵件的區分標準”推遲兩年實施，這一指標用以界定構成整車特征的三項標準之一——“進口零部件的價格總和達到該車型整車總價格的60%及以上”。

　　不輸的“首敗”

　　雖然《辦法》為中國引來了入世后的“首敗”，但在客觀結果上，中國利用它的確達到了自己的目的。尤其是在“剎CKD之風、堵關稅漏洞”方面，有數據顯示，《辦法》實施后CKD組裝數量銳減：2005年以前CKD汽車占國內銷量的比例一度高達13%，《辦法》實施后的2005年，國內CKD占總量比重降為7.41%，2006年再減至4.39%，2007年更低至1.45%。

　　中國汽車研究中心情報研究所一位官員向《商務周刊》表示，從技術上來說，依據《辦法》的三條標準，對照進口商品的最終到達地，各海關通過信息共享，要判定進口零部件是否“構成整車特征”不是一件難事。近年來各地海關也查處過包括廣州五十鈴等在內的多起構成整車特征的大型散件進口案例。海關的統計數據顯示，2006年，我國各類汽車產品的整車進口金額增幅比零部件進口額增幅高12.9個百分點。2007年，我國整車進口金額增幅比零部件進口額增幅高27.4個百分點。

　　《辦法》的另一個初衷——“推動汽車廠商更多采用國內生產的零部件”，也早已在中國變為現實。如今在中國生產的絕大多數車型國產化率都已經超過《辦法》的底線60%。比如歐系的大眾宣布，到2008年旗下所有產品都達到80%的國產化率，本田則宣布到2008年底實現在華零部件采購約占到整車的90%。連奔馳這樣國產化較晚的豪華車品牌也承諾2008年國產化率達到40%左右。2007年，寶馬在華的供應商由2006年的60個增加到100個，國產寶馬的銷量也增長了37%，達到2.7萬輛。

　　曹鶴透露，實際上當時政府制定《辦法》時也明白將來會遭遇WTO訴訟并很有可能敗訴，但還是決定“能緩一緩就緩一緩”，因為大家都看到WTO的糾紛解決程序繁多，“曠日持久的官司打下來之后，國內汽車工業也該變天了”。

　　官司果然一打就是3年，如今即使取消《辦法》，對于奔馳、寶馬來說也“已經意義不大了”。

　　“這是一個比較成功的策略，不是戰略。”曹鶴評價說。

　　時過境遷

　　當然，各汽車廠商紛紛國產化的趨勢也很難說是《辦法》使然，其背后更大的推力在于市場競爭：即使沒有政策強制，國產化也是唯一出路。

　　首先，從成本對比來看，形勢已今非昔比。近幾年來，由于中國市場無出其右的高增長和低成本優勢，博世、霍尼韋爾、德爾福、偉世通等多家全球零部件巨頭均已在中國投資設廠，生產成本大大低于其在海外生產再向中國出口，中國已經成為世界汽車零部件生產基地之一，這為整車企業本地化創造了條件。同時，多個汽車品牌都在國內設立發動機廠和變速箱工廠，直接供應國產整車需要，這些動力總成的國產化使合資企業原本依賴進口的零部件成本減少40%。

　　亞新科工業技術有限公司CEO杰克·潘考夫斯基認為，即便在零關稅的情況下，高成本國家生產的零部件或產品在中國市場上的價格也要高出大多數本地產品。賈新光算過一筆賬，證明現在CKD的成本甚至比進口整車還高，因為全套散件的包裝成本很高，在國內還需要投入設備和人力，加上匯率因素，“15%的稅差使CKD已經沒什么賺頭了，所以現在CKD只是在新車投放之前驗證生產線時使用，再沒有聽說專門在中國裝車來賣的了”。

　　其次，自2005年起，國內汽車市場呈現出“誰國產化率高誰降價就快”的規律。以豪華車品牌為例，國際公認的豪華車品牌并沒有奧迪，但先于奔馳和寶馬在中國本地化的大眾通過90%以上的國產化率，硬是將奧迪打造成中國市場最大的豪華車品牌，奧迪A4上市之后的一年多時間里，國產化率提升到50%，價格則驟降27%，當其國產化率提升至70%時，價格又下降了10%。而日韓系車頻繁降價的背后則是一年內提高20%的國產化率，花冠和威馳甚至僅用了兩年時間就達到了80%的國產化率。

　　殘酷的價格戰給后來的奔馳和寶馬造成巨大的市場壓力，它們意識到通過國產化來降低成本的重要性。此外，由于匯率等因素的變化，以人民幣計算的CKD進口價格升高，據說歐元升值一度使大眾一年損失了20億元，為避免匯率風險，各廠商也需要國產化，一汽大眾甚至曾經提出“瘋狂國產化”。

　　也正因為此，據說通用、大眾等汽車企業在本國到WTO起訴中國之后還提出反對意見，大眾也曾明確表示，沒有參與提起訴訟，也沒有鼓動歐洲汽車工業協會提起這個訴訟。

　　三國起訴中國的真正推手不是企業，又是誰呢？實際上隨著時間的推移，更大推動力來自于三國政府。由于眾多外國汽車制造商將零部件制造和采購轉移至中國，因而在歐美等地的采購減少，間接導致相關工作崗位削減。目前歐美經濟陷入危機，美國三大汽車商更是大受沖擊。零配件爭端的勝訴，能一定程度地對其國內汽車制造業形成利好。

　　但可以肯定的是，只要中國的成本優勢不失，汽車產能扎堆中國的趨勢不會因為一紙裁決而改變，就像它當初并非由于一紙《辦法》而成氣候一樣。 

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