能源部猜想

　　未來能源部帶來的將是能源管理格局的變化，在對它充滿美好期望的同時，也要認識到：在現實條件下，它能干什么？

　　文/本刊記者 王康鵬

　　2006年12月16日，美國、印度、日本、韓國的能源部長齊聚釣魚臺國賓館。在這里，中印日韓美五國能源部長會議隆重開幕。令入會者頗感“有趣”的是，作為會議的發起者和東道主，中國接待他們的不是“中國能源部長某某某”，而是中國國家發展和改革委員會主任馬凱。

　　名為能源部長會議，卻沒有能源部長可派。如此尷尬的背后，折射的是中國能源管理體制和機制的不完善。而重建能源部，就成為了各方期待的破局關鍵�？上У氖牵�“呼之欲出”多年的能源部如今依然是“呼之不出”。急迫的業界人士早已超越了對能源部成立必要性的認識，他們有著更多的實際構想。

　　能源大部

　　“如果要成立能源部，應該是以目前主管能源的發改委能源局為核心，再抽調其他涉及能源管理的部門合在一起組成�！痹谥袊�石油大學教授龐昌偉看來，這是在目前情況下比較可能的一套方案。

　　龐教授的這一設想在業界有很強的代表性。設于發改委之下的能源局，是目前中央政府部門具體負責能源管理工作的唯一機構。依此為核心來“擴編”，將會省事不少。

　　目前，能源局全部在編人員也就三十人左右，人員數量明顯嚴重不足。新成立的能源部將是個大部，必定需要配備人數充足的一支精干隊伍。專家分析，美國能源部擁有員工1400人左右，資源小國日本的自然資源和能源署員工也有400多人。結合中國的實際，能源部編制人數應該在四五百人左右比較合適。

　　但是，成立能源部，也絕對不是將能源局“擴容”這么簡單。能源部設立后，帶來的將是中國能源管理格局的變化。

　　從行政級別上講，能源局為正司級，而中國石油、中國石化、國家電網公司等“大佬”則是副部級。雖然在能源局之外還有更高級別的、以溫家寶親任組長的國家能源領導小組，但其主要工作只在“議事協調”。如此管理架構下，能源局的監管工作不可避免地陷入了尷尬境地。成立能源部這一高級別的主管部門，也就從機構上理順了能源管理模式，對下有利于保證國家能源政策的順暢執行，而在與現有的其他部協調工作時，也不會有“不夠格”之嫌。

　　目前能源管理體制另一個飽受詬病之處是“九龍治水，政出多門”。中國煤炭工業協會專家咨詢委員會副主任、《能源法》起草專家組成員烏榮康給記者講了這樣一個例子：在國務院發布的相關文件中規定，煤炭發展規劃要征求國土資源部意見，采礦權發證應該征求發改委意見�！拔淖直硎錾险f你征求我我征求你，好像是沒問題，但實際操作問題就大了。征求你的意見你要是不同意呢？你說改，改了我又不愿意改了呢？最后誰來吹哨當裁判？”

　　部門“扯皮”的結果就讓企業成為了最大的受害者。企業只得是跑了這家跑那家，最后常常是被搞的暈頭轉向、不知所云�！叭绻�有這樣一個大部門，有機綜合國土資源部、發改委的這些相關職能，問題就會變的簡單許多�！睘鯓s康說道，“能源部必須對能源行業統一監管，應該把所有能源系統都包括進去。不能是管了這個不管那個�！�

　　記者粗略計算了一下，目前涉及能源管理的部門就有國資委、國家水利部、國土資源部、環保總局、安監局、電監會等十多家，如此模式帶來的直接后果就是管理效率低下、缺乏長遠戰略、政策缺乏協調等弊端。與其部級建制相對應，能源部必須將本該屬于自己、現在卻散落于各部委和地方的涉能權限收回。如果不這樣做，就等于是仍然延續了目前的分散管理模式，重建的意義就要大打折扣。

　　當然，除了編制大、權限大，責任大也應該是能源大部的應有之意。在目前分散管理模式下，眾多部門是只享其權，不擔其責，這已經成為阻礙整個能源行業健康發展的一個“頑疾”。

　　這一點在安全責任事故頻出的煤炭行業尤顯嚴重。自1998年煤炭部撤銷以后，煤炭行業管理職能便分散到好幾家，如資源管理歸國土資源部負責，規劃和運行分屬發改委門下的能源局和運行局負責，還有一部分權力則下放給地方。權力分了，但是責任卻沒人要。一旦出了重大安全責任事故，沒有一個部門會主動站出來承擔責任。在責任主體不明確的管理模式下，各地政府部門屢屢使出的如“罰得礦主傾家蕩產”之類的狠招，也都成了治標不治本的權宜之計。

　　在建立能源部后，能源部將是能源管理唯一的權利主體，也是義不容辭的責任主體。權責分明之下，目前能源管理的亂象才有望從源頭上破解。

　　重任在肩

　　1972年，羅馬俱樂部在《增長極限》的報告中做出了這樣的預測：“如以指數增長的速度開采，世界原料將消耗殆盡�！本唧w時間為：石油將于1992年耗盡，天然氣將于1993年耗盡。這個悲觀的預言最終沒有成真，但它卻給人們敲響了警鐘。

　　近年來，西方發達國家在新能源研究方面不斷加大投入，以期在有朝一日能源耗盡之時，能夠及時派上用場。可惜的是，中國在新能源、替代能源研究方面一直比較落后。究其原因，表面看是企業不愿意背負巨大的前期投入，更深層次的則在于國家根本就沒有能源部這樣一個機構來做出一個長遠統一的發展戰略。

　　“在能源發展上，國家過去對具體規劃做的多，從戰略角度做的比較薄弱�！敝醒朦h校經濟學部教授曹新認為，中國目前已處于重新考慮能源發展戰略的關鍵時期，從戰略角度引領能源發展當是能源部成立后要擔負起的主要職責。

　　對此，中國煤炭工業協會專家咨詢委員會副主任烏榮康持相同意見：“過去叫能源保障，現在叫著能源安全。能源不單是供給量的問題，還是政治安全上的問題。能源部需要從戰略高度上，制定出一系列能夠實現可持續發展的宏觀能源政策�！�

　　在烏榮康看來，能源部需要擔負的另一個重要職責是協調好各能源行業之間的發展�！氨热缯f，某個地方地下淺層埋藏的是煤炭，深層埋藏的是石油，中間是天然氣，在煤層之間還有煤成氣。這種情況下，誰才應該是開采主體？如果說是你開采這個我開采那個，那就完全亂了套。這個關系該如何處理？如果是一個主體，又采煤又采油又采氣行不行？這就需要能源部做好協調工作�！�

　　無獨有偶。期望能源部協調行業發展的呼聲在電力行業同樣存在。2007年3月份，中外十余名資深電力專家歷時三年完成了一份《中國電力監管機構能力建設研究報告》，報告建議應盡快成立一個能源政策機構——能源部。而建議能源部應承擔三大職責之一便是：“協調電力與其他能源的發展，保障能源供應安全�！�

　　在另外一些專家，尤其是國際問題專家眼中，能源部必須擔負起來的另一項重任是搞好能源外交。在中國巨大的能源需求面前，很多國家都對中國抱有“戒心”，中國能源威脅論在國外一度甚囂塵上。在目前中國石油對外依存度不斷高漲的情況下，以能源外交為中國的石油進口創造一個良好的外部軟環境就更顯重要。

　　中國石油大學教授龐昌偉認為，能源部成立后，“首先要與IEA、OPEC等國際能源機構加強聯系，增進雙方的相互了解；其次要與中東、俄羅斯等石油生產大國搞好關系，爭取獲得穩定的油源；同時還要與以美國為代表的能源消費國搞好戰略對話，加強雙方的合作”。

　　面臨掣肘

　　在要求成立能源部的呼聲之外，質疑的聲音同樣存在。在采訪中，就有專家向記者發出了這樣的問題：“當我們為這個尚未誕生的部門設下美好幻想的時候，我們更要清楚：在現實條件下它到底能干什么？”

　　這樣的擔憂并非是杞人憂天，1988年成立的能源部就曾遭遇了這樣的難題。當時與成立能源部同時，國家成立了中石油、電力集團公司等大型能源企業。這些企業不僅在級別上與能源部同屬正部級，還具備了相當程度的行業管理職能。這樣一來，能源部就在某種程度上部分被“架空”，很多政策都無法執行下去。而最終，能源部落得被撤銷的命運。

　　從目前的情況來看，雖然經過這么多年的市場化改革后，能源“巨頭”的行政職能已經被削減的差不多了，但很多壟斷性的特權依然強大。即使是發改委這樣的強勢部門，發出的很多措辭強烈的“通知”、“意見”， 也常常遭受企業利益的“阻擊”。在撤銷15年后，能源部這個重新給企業加上的監管者，想要建立“威信”顯然也不是件容易的事情。

　　在中國煤炭工業協會專家咨詢委員會副主任烏榮康看來，地方部門的“掣肘”也是一個不容忽視的問題�！氨热缯f去年煤電油運緊張的時候，各個省的煤中央就很難調過來。各個省把自己的需要放在第一位，本省的煤礦都是先滿足本省的需要后再往外運。企業領導的帽子在省政府手里掌握著，他不聽不行��！”

　　在另外一些學者看來，未來的能源部面臨的最大難題還在于法律層面�！赌茉捶ā氛髑笠庖姼宓谑�二條規定：“國務院其他有關部門在各自職責范圍內負責相關能源管理工作。”那么，哪些范圍是“各自職責范圍”？“相關工作”又是哪些工作？學者擔心：法律界定的不清晰可能會導致未來能源部與其他部門之間的“糾紛”，能源部依法開展的工作將面臨難處。

　　就是對“國務院能源主管部門”的工作職責，征求意見稿也沒有做出具體規定，只是說“由國務院規定”。這也就意味著未來能源部開展工作擁有的只是行政授權，而缺乏具體的制度依據。

　　“一個職責不清、授權不明的機構，將統領中國能源發展事業，這是一種令人可怕的制度設計�！庇袑W者對未來能源部如此評論道。