-觀察

　　工業(yè)土地“招拍掛”

　　終結(jié)土地失衡癥

　　□本報記者 唐文祺

　　2006年9月，《國務院關于加強土地調(diào)控有關問題的通知》出臺，這個被業(yè)內(nèi)外稱為“國務院31號文件”的政策，有“建立工業(yè)用地出讓最低標準統(tǒng)一公布制度”一項，在中國工業(yè)地產(chǎn)市場激起了千層浪。同時，國土資源部日前強調(diào)，工業(yè)用地已納入了督察范圍，建立起相關的督察制度體系。一場涉及工業(yè)土地管理體制中央與地方關系的調(diào)控序幕已經(jīng)拉開。

　　工業(yè)用地低廉到手之后，隨即“變身”為單價上萬的商業(yè)項目進行銷售，某開發(fā)商在上海內(nèi)環(huán)以內(nèi)曾經(jīng)操作過的一個成功案例，其獲取利潤之高，在業(yè)內(nèi)一度作為經(jīng)典流傳。甚至在幾年后的今天，業(yè)內(nèi)人士在談論起該開發(fā)商時，依然對這種“貍貓換太子”的獲利手法津津樂道。“中國工業(yè)用地低價出讓的現(xiàn)象普遍，而且供應量也沒有限制。雖然國土資源部有所限定，但是地方政府卻沒有實行。這其實就是一個信號，即工業(yè)用地較易獲取大的土地增值回報。”中國土地勘測規(guī)劃院副院長周建春分析說。

　　在國務院31號文件發(fā)布之前，工業(yè)用地的出讓主要以協(xié)議出讓為主。有相關數(shù)據(jù)顯示，在2006年實行有償出讓的工業(yè)用地中，97%通過協(xié)議出讓，只有不到3%以招標拍賣或掛牌出讓的形式完成交易。“這意味在工業(yè)用地的配置過程中，行政干預的力量比較大。”周建春表示。

　　而工業(yè)用地出讓價格低于成本的情況，更是成為普遍現(xiàn)象。根據(jù)2006年國務院

審計署的審計報告，在對上海、天津、浙江、江蘇、江西和四川等六個省市所屬的87個開發(fā)區(qū)進行審計之后發(fā)現(xiàn)，2003年至2005年6月，87個開發(fā)區(qū)中有60個開發(fā)區(qū)低價出讓土地7800多萬平方米，國家少收出讓金55個億。

　　地方政府與中央政策之間的博弈，是土地政策無法落實到位的根本。

　　有業(yè)內(nèi)專家指出，各級地方政府出于自身利益的種種考慮，造成了盲目擴張工業(yè)地產(chǎn)的現(xiàn)狀。“對于政績的追求，成為招商引資的最大動力；此外，通過建設園區(qū)來吸引投資，可以通過土地出讓金及企業(yè)入園增加稅收而獲得土地增值收益；甚至還有部分當?shù)卣�府借著工業(yè)用地的名義，實際上以發(fā)展商業(yè)地產(chǎn)的形式來進行謀利。”除了明確壓低地價進行出讓以外，一些地方還采取先按國家規(guī)定簽訂土地出讓合同，再返還土地出讓金或者給予財政補貼的方式，變相低價出讓土地。

　　此外，工業(yè)用地供應比重之大，也是造成市場供求失衡，使得土地價值名不符實的原因之一。根據(jù)國土資源部對土地市場供應的數(shù)據(jù)分析，2005年，工礦業(yè)倉儲用地共供應土地7.8萬多公頃，占土地供應總量的43%，2006年供應9.3萬多公頃，占土地供應的45%。“從世界各國來看，工業(yè)用地占有如此大的比重是很少見的。”周建春坦率表示。

　　因此，從供應源頭上進行控制已勢在必行。據(jù)悉，今年的建設用地指標分配將調(diào)整以往的土地供應結(jié)構(gòu)，工業(yè)用地供應適當壓縮，同時增加民生用地，以嚴格控制工業(yè)用地的供應總量。但值得一提的是，“工業(yè)用地甚至比商業(yè)地產(chǎn)的回報率還要高。”周建春告訴記者，“即使是已經(jīng)出讓的土地，在二級市場中獲取的回報仍然較高。”在獲得高回報的趨利性心態(tài)影響下，部分發(fā)展商甚至地方政府挖空心思來規(guī)避相關政策。

　　雖然上述提到的開發(fā)商已是幾年前的案例，但如今仍有部分開發(fā)商存有“僥幸”心理。如上海某郊縣開發(fā)區(qū)，開發(fā)商除了享受稅收優(yōu)惠之外，還在該地塊上規(guī)劃了相當比例的寫字樓、商場和公寓住宅。據(jù)知情人士透露，這些打著工業(yè)用地稱號的配套設施，開發(fā)商實際早有意向?qū)⑵洹白兩怼睘樯虡I(yè)規(guī)劃。只伺時機成熟，就可以改變工業(yè)用地性質(zhì)，甚至可以為獨立寫字樓辦理產(chǎn)證。

　　這種“偷梁換柱”的手法在全國各地比比皆是，直接導致的后果便是工業(yè)用地土地閑置浪費嚴重。根據(jù)國務院部署的2004年土地市場治理整頓的相關數(shù)據(jù)，2004年全國各類開發(fā)區(qū)一共6866個，規(guī)劃面積3.86萬平方公里，絕大部分是沒有經(jīng)過中央或者省政府部門批準的開發(fā)區(qū)或者園區(qū)，其結(jié)果是導致大量工業(yè)用地進入土地市場，而另一方面，大量土地處于閑置狀態(tài)。

　　“在目前的中國工業(yè)地產(chǎn)市場中，無序開發(fā)是最值得憂慮的問題。”花旗集團

房地產(chǎn)投資部副總裁彭熙認為，“應該說，工業(yè)用地政策引入透明機制，會避免在正確的地方建造起錯誤的產(chǎn)品。”

　　但如今的現(xiàn)狀是，僅僅采用了掛牌出讓的用地供應方法依然有其局限性。“這種方式會導致‘價高者得’，實際上會導致土地落入并不專業(yè)的發(fā)展商手里，對于工業(yè)用地的開發(fā)并無益處。”一位工業(yè)用地投資商不無憂慮。

　　業(yè)內(nèi)人士指出，將工業(yè)用地納入“招拍掛”范圍是順理成章的事，然而其推行過程依然“路漫漫其修遠兮”，尚需逐步進行。“一方面，地方政府還沒能完全擺脫計劃經(jīng)濟影響，仍在自覺或者不自覺地干預企業(yè)管理。另一方面，工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)過多過濫，土地集約化利用程度極低，這也是中央政府近兩年來集中開展清理整頓開發(fā)區(qū)、園區(qū)的原因所在。”

　　該人士同時指出，工業(yè)用地實現(xiàn)“招拍掛”的前提，是積極發(fā)揮市場配置作用，合理確定工業(yè)用地的價格，使之能夠反映市場供求關系，以充分發(fā)揮土地利用價值。

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