本報記者 姚峰

　　全國人大代表、清華大學(xué)熱能工程系教授王維城今年又一次提交了“組建國家能源部”的議案。3月7日上午，十屆全國人大五次會議北京代表團(tuán)在審議政府工作報告、審查計(jì)劃和預(yù)算報告時，王維城發(fā)言說：“組建國家能源部，我今年再提一次建議案，這是第三次了。”

　　組建國家能源部呼聲由來已久，而能源部的設(shè)立與否，對中國電力行業(yè)的發(fā)展以及管理體制無疑將產(chǎn)生重大影響。

　　從2002年電力體制改革發(fā)軔以來，伴隨著電監(jiān)會的成立，電力行業(yè)管理體制的是是非非常常是業(yè)內(nèi)爭論的焦點(diǎn)。在能源部呼聲再起的背景下，由發(fā)改委、電監(jiān)會、國資委三駕馬車擔(dān)當(dāng)主要力量的電力行業(yè)管理體制將迎來怎樣的變化？

　　三駕馬車

　　新年伊始，電監(jiān)會的立法計(jì)劃便已進(jìn)入緊張實(shí)施狀態(tài)。電監(jiān)會下屬的各大區(qū)電監(jiān)局在近期分別召開專題會議討論《電力法修改草案送審稿》。除了修改《電力法》，按照《國家電監(jiān)會2007年立法工作計(jì)劃》，包括制定電力監(jiān)管報告規(guī)定、供用電監(jiān)督資格證管理辦法、發(fā)電企業(yè)監(jiān)管辦法、可再生能源發(fā)電上網(wǎng)和電量收購監(jiān)管辦法等8件重點(diǎn)立法項(xiàng)目已正式啟動，并將于年內(nèi)完成。

　　電監(jiān)會，這個成立時間僅僅5年多來的新設(shè)機(jī)構(gòu)，試圖利用對行業(yè)立法權(quán)的掌控來優(yōu)化行業(yè)管理格局。

　　作為我國電力體制改革的重要內(nèi)容，國務(wù)院于2002年10月份正式成立了國家電力監(jiān)管委員會(簡稱電監(jiān)會)，與電監(jiān)會職能密切相關(guān)的有兩個部門，就是國家發(fā)改委和國資委。這形成了目前電力行業(yè)管理體制中的“三駕馬車”。

　　對于三個部委的職責(zé)分工，電監(jiān)會副主席邵秉仁曾經(jīng)表示，國資委是出資人，電監(jiān)會是出資人以外受政府委托，對這個市場進(jìn)行監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，發(fā)改委是政府的組成部門，它負(fù)責(zé)對整個產(chǎn)業(yè)今后的投資、運(yùn)行以及大的發(fā)展做出規(guī)劃，并制定產(chǎn)業(yè)政策。

　　目前，電力行業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模已超過2萬多億、整個國有資產(chǎn)總量的四分之一。在國家電監(jiān)會的網(wǎng)站上，電監(jiān)會的職責(zé)范圍包括市場監(jiān)管、輸電監(jiān)管、供電監(jiān)管、價格財務(wù)、稽查工作、電力安全等。但在現(xiàn)有的電力行業(yè)管理格局中，項(xiàng)目審批、價格審批和監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)政策均屬國家發(fā)改委管轄范圍，企業(yè)經(jīng)營監(jiān)管以及人事任免權(quán)則歸國資委。

　　有專家表示，市場機(jī)制的欠缺需要一個強(qiáng)勢的監(jiān)管部門發(fā)揮作用，“由于中國的電力供應(yīng)將在很長一段時間內(nèi)處于絕對短缺和相對過剩的交替之中，對于這樣具有一些自然壟斷特性的行業(yè)，更需要一個強(qiáng)勢的監(jiān)管部門進(jìn)行監(jiān)管。”

　　但由誰來充當(dāng)這個強(qiáng)勢的角色卻并不是一個簡單的問題。曾有業(yè)內(nèi)專家將電監(jiān)會、國資委和發(fā)改委的關(guān)系，比做一場籃球賽中的三種角色。電監(jiān)會是裁判員、國資委是教練員，而發(fā)改委是運(yùn)作賽事的廣告商。但這個比喻顯然在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中不得不面對越來越大的挑戰(zhàn)。

　　分權(quán)還是集權(quán)？

　　除了上述三部委，目前推動電力體制改革的還包括國家電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組。組長是國家發(fā)改委主任馬凱，副組長包括電監(jiān)會主席尤權(quán)和國資委主任李榮融。

　　一位業(yè)內(nèi)人士稱：“電力體制改革以來，一直沒有形成一個科學(xué)有序的推動實(shí)體和決策機(jī)制。國資委負(fù)責(zé)資產(chǎn)監(jiān)管，發(fā)改委負(fù)責(zé)全盤規(guī)劃，而作為日常監(jiān)管機(jī)構(gòu)的是電監(jiān)會，政府部門與負(fù)責(zé)電力市場秩序、電力行政執(zhí)法監(jiān)管的機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)和關(guān)系亟待理順，新的行政管理機(jī)制亟待建立。”

　　亞洲開發(fā)銀行在之前的一份報告中指出：“中國電價監(jiān)管的職能應(yīng)完整賦予國家電監(jiān)會”。亞洲開發(fā)銀行之所以得出這樣的結(jié)論，在他們看來，有著充足的理由：首先，2002年底，國家電監(jiān)會成立于中國電力體制改革之際，擔(dān)負(fù)著代表政府和消費(fèi)者，對電力企業(yè)和電力市場進(jìn)行監(jiān)管和推進(jìn)電力體制改革的重任，然而，兩年運(yùn)行下來，電監(jiān)會并無重大舉措，只是在電力市場化改革問題上努力摸索著。

　　從此前的安排看，中國電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長由國家發(fā)改委主任馬凱擔(dān)任，電監(jiān)會主席任副組長。這一安排也就設(shè)定了一個背景：電力項(xiàng)目的審批權(quán)和電價管理的職能仍主要保留在發(fā)改委。

　　而能源經(jīng)濟(jì)學(xué)家林伯強(qiáng)則認(rèn)為：“發(fā)改委掌握項(xiàng)目審批，這是中國的國情決定的，以后也會逐步剝離電價審批，但前提是通過市場，而不是移交給電監(jiān)會。因?yàn)闆]有理由證明電監(jiān)會管項(xiàng)目準(zhǔn)入和電價就一定比發(fā)改委好。電監(jiān)會最重要的是監(jiān)管，而不是管項(xiàng)目準(zhǔn)入和電價審批。”

　　針對電監(jiān)會與發(fā)改委在權(quán)力分配上的爭議，2005年，中央編制辦公室下發(fā)了《關(guān)于明確發(fā)展改革委與電力監(jiān)管委員會有關(guān)職責(zé)分工的通知》，首次明確了發(fā)改委與電監(jiān)會在十三項(xiàng)電價監(jiān)管職責(zé)上的分工。但這種分工細(xì)則在具體實(shí)施中，仍然不能解決所有問題，注定是一種過渡性“調(diào)和方案”。

　　能源部前路

　　在這種相互牽扯的電力管理體制之下，成立“能源部”成了業(yè)內(nèi)部分專家的厚望所在。

　　3月7日，針對記者對此問題的提問，發(fā)改委主任馬凱說：“是否要成立能源部，什么時候成立，這是機(jī)構(gòu)改革所要回答的問題，現(xiàn)在可能也為時過早，同時也不是我的職能。”

　　實(shí)際上，中國總體上市場經(jīng)濟(jì)體制尚未最終形成，市場機(jī)制的欠缺需要一個強(qiáng)勢的監(jiān)管部門發(fā)揮作用，這同其它發(fā)達(dá)國家的“監(jiān)管”應(yīng)該有所區(qū)別。

　　事實(shí)上，對于目前電力管理體制改革的思考和爭議一直沒有停止。按照業(yè)內(nèi)的分析，目前對于能源管理體制有兩種思路：一種是小步驟的改革，成立國務(wù)院下轄的能源領(lǐng)導(dǎo)辦公室；一種是一步到位成立能源部或者能源委，并且成立相應(yīng)的能源監(jiān)管委員會，將現(xiàn)有的電監(jiān)會納入其中，能監(jiān)會將開展對于電力和天然氣等壟斷行業(yè)的市場監(jiān)管，而能源部則負(fù)責(zé)制定政策與開展外交等。

　　王維城一直是組建能源部觀點(diǎn)的堅(jiān)定支持者。他說：“發(fā)改委日理萬機(jī)，只有一個能源局，能源局30個人，能源處10個人，現(xiàn)在發(fā)改委能源局協(xié)調(diào)中石油、中石化、中海油，協(xié)調(diào)很困難。”

　　而至于節(jié)能降耗的指標(biāo)難以達(dá)成，王維城認(rèn)為原因之一在于沒有一個權(quán)威的能源部來統(tǒng)一管理。

　　他認(rèn)為，要把社會能源消耗降下來，首先做到對消耗能源的總量、分布、變動態(tài)勢心里有數(shù)，“我們現(xiàn)在缺乏健全的完整的能源消費(fèi)統(tǒng)計(jì)體系，必須建立這樣的統(tǒng)計(jì)體系，以確保統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)是完整的、真實(shí)的。現(xiàn)在每個省拿出來的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)季報、月報，能源那一項(xiàng)幾乎都是空的，其他經(jīng)濟(jì)指標(biāo)都有，按月都能公告，而能耗污染物的排放指標(biāo)卻做不到。”

　　王維城說：“因?yàn)闆]有專門的統(tǒng)計(jì)隊(duì)伍，沒有專門的節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)，所以沒有一支編制充足、熟悉業(yè)務(wù)知識和作風(fēng)扎實(shí)的統(tǒng)計(jì)監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍，任何有關(guān)節(jié)能和可再生能源的國家法律都可能落空。”

　　電力體制改革大事記

　　1985年，國家出臺集資辦電、多渠道籌資辦電等政策，極大促進(jìn)了電力工業(yè)的發(fā)展。

　　1997年，國家實(shí)施電力政企分開改革，為電力企業(yè)按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)作創(chuàng)造了條件。

　　2002年，國務(wù)院出臺“5號文件”，確定了市場化改革方向和“十五”期間電力體制改革的主要任務(wù)，即實(shí)施廠網(wǎng)分開，重組發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)；實(shí)行競價上網(wǎng)，建立電力市場運(yùn)行規(guī)則和政府監(jiān)管體系，初步建立競爭、開放的區(qū)域電力市場，實(shí)行新的電價機(jī)制。經(jīng)過10個月的準(zhǔn)備，國家電力公司被分拆為兩大電網(wǎng)公司，五大發(fā)電集團(tuán)公司，新的體制開始運(yùn)行。

　　2003年3月，國家電力監(jiān)管委員會成立，開始履行電力市場監(jiān)管者的職責(zé)。

　　2005年2月15日，國務(wù)院第432號令頒布了《電力監(jiān)管條例》。

　　2005年4月，國家發(fā)改委出臺了《上網(wǎng)電價管理暫行辦法》、《輸配電價管理暫行辦法》和《銷售電價管理暫行辦法》。

　　2006年11月1日，國務(wù)院審議并通過《關(guān)于“十一五”深化電力體制改革的實(shí)施意見》。

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