路網(wǎng)上市 鐵路改革艱難破題

　　特約撰稿 周忠 祥子

　　“中國(guó)政府將向外國(guó)投資者與企業(yè)提供機(jī)會(huì)，讓它們?cè)谌珖?guó)鐵路線路中持有少數(shù)股權(quán)，及在地方鐵路中持有多數(shù)或全部股權(quán)”。在擬對(duì)外資有限開(kāi)放的同時(shí)，有關(guān)鐵路系統(tǒng)改革的另一項(xiàng)舉措業(yè)已醞釀成熟。

　　近日，鐵道部的一名高級(jí)官員透露，我國(guó)正準(zhǔn)備在今后兩年里，把巨大的鐵路網(wǎng)部分拿到國(guó)內(nèi)或海外上市，以籌措龐大的建設(shè)和重組活動(dòng)所需的資金。

　　“鐵老大”最近對(duì)社會(huì)資本的頻頻召喚，已經(jīng)得到了各方的積極響應(yīng)。曾經(jīng)被國(guó)家長(zhǎng)期壟斷的鐵路市場(chǎng)，正在被越來(lái)越多的社會(huì)資本“染指”。

　　“鐵路整體改革方案正在醞釀之中。” 此前，國(guó)家發(fā)改委交通司司長(zhǎng)王慶云在中國(guó)鐵路投融資改革論壇上說(shuō)。

　　投融資大突破

　　據(jù)了解，路網(wǎng)上市計(jì)劃只是政府將采取廣泛努力為鐵路建設(shè)投資尋找資金來(lái)源其中的一部分。

　　鐵道部總經(jīng)濟(jì)師黃民介紹說(shuō)，政府還將向外國(guó)投資者與企業(yè)提供機(jī)會(huì)，讓它們?cè)谌珖?guó)鐵路線路中持有少數(shù)股權(quán)，及在地方鐵路中持有多數(shù)或全部股權(quán)。

　　除了把一些項(xiàng)目向直接投資開(kāi)放外，政府也在評(píng)估，鐵路系統(tǒng)的下屬企業(yè)到底應(yīng)到哪些

　　鐵道部可能會(huì)把旗下的專(zhuān)業(yè)運(yùn)輸公司(中鐵集裝箱運(yùn)輸有限責(zé)任公司、中鐵特貨運(yùn)輸有限責(zé)任公司、中鐵行包快遞有限責(zé)任公司)及效益較好的路段進(jìn)行改制試點(diǎn)上市,以募集資金投入鐵路建設(shè)。

　　同時(shí)，鐵道部很可能利用現(xiàn)有的上市公司資源，包括鐵龍股份(600125)、中鐵二局(600528)等通過(guò)

　　不過(guò)，對(duì)入股鐵路系統(tǒng)在經(jīng)濟(jì)上是否可行，一些投資銀行家與潛在的外國(guó)投資者對(duì)此表示懷疑。

　　摩根斯丹利一位不原意具名的分析師稱(chēng)，中國(guó)鐵路系統(tǒng)的監(jiān)管框架，尤其是其票務(wù)和收費(fèi)結(jié)構(gòu)，必須得到全面革新，才能吸引國(guó)外投資者。但政府要求制定票價(jià)和貨物運(yùn)費(fèi)，外國(guó)投資者可能在這點(diǎn)上望而卻步。

　　“外國(guó)企業(yè)最喜歡透明，”高盛亞州董事總經(jīng)理胡祖六表示，現(xiàn)金充裕的國(guó)外私人股本金可能對(duì)股份收購(gòu)更感興趣，因?yàn)轭A(yù)計(jì)該行業(yè)將快速增長(zhǎng)，且運(yùn)營(yíng)商能夠取得穩(wěn)定的現(xiàn)金流。

　　有國(guó)外基金高管擔(dān)心，盡管官員再次保證，外國(guó)投資者將獲準(zhǔn)在政府所設(shè)框架內(nèi)設(shè)定價(jià)格，但海外企業(yè)可能發(fā)現(xiàn)，為了遵守社會(huì)義務(wù)，它們將被迫設(shè)定人為低價(jià)。

　　對(duì)此，黃民表示，政府將在鐵路網(wǎng)“普遍服務(wù)”義務(wù)和投資人需求之間取得平衡。

　　此前，境外投資者已經(jīng)隨著中國(guó)規(guī)模達(dá)到全球第二的高速公路網(wǎng)的形成取得了可觀回報(bào)，但總資產(chǎn)高達(dá)5000多億人民幣的“鐵老大”在“網(wǎng)運(yùn)分離”、“主輔分離”、“撤銷(xiāo)分局”等數(shù)輪行百里半九十的內(nèi)部改革之后，仍然無(wú)法解決整體資產(chǎn)收益率過(guò)低(甚至低于存款利率)和非繁忙線路虧損的難題，鐵路運(yùn)力緊張成為繼煤、電、油之后制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。

　　激辯投資回報(bào)

　　“目前，發(fā)改委、鐵道部正在積極探索各種渠道、吸引各方資金、研究各項(xiàng)政策，為鐵路建設(shè)籌集更多的資金”。一位參與鐵路系統(tǒng)改革的發(fā)改委官員表示。

　　據(jù)鐵道部提供的數(shù)據(jù)顯示，1978至2003年，我國(guó)GDP年均增長(zhǎng)率為9.3%，高速公路的通車(chē)?yán)锍棠昃�增長(zhǎng)36.9%，而鐵路長(zhǎng)度年均增長(zhǎng)率僅為1.4%，鐵路貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量年均增長(zhǎng)4.8%。

　　“按照2004年國(guó)務(wù)院審議通過(guò)的《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，到2020年，初步估算中國(guó)鐵路投資規(guī)模將在2萬(wàn)億元以上”。上述發(fā)改委的官員稱(chēng)。

　　在鐵道部總經(jīng)濟(jì)師黃民眼里，要完成這些項(xiàng)目的投資，需要進(jìn)一步強(qiáng)化政府的主導(dǎo)作用，廣泛吸收社會(huì)資金投資鐵路，構(gòu)建多元投資主體，拓寬多種融資渠道，形成多樣融資方式，實(shí)現(xiàn)鐵路投資體制、融資機(jī)制創(chuàng)新，走出一條加快鐵路發(fā)展的新路子。

　　國(guó)家發(fā)改委交通司司長(zhǎng)王慶云在接受采訪時(shí)表示，鐵路發(fā)展滯后的直接原因在于長(zhǎng)期投入不足，深層次原因是市場(chǎng)化進(jìn)程滯后，投融資渠道單一，投資基本依靠政府。打破這種格局，必須要深化鐵路改革。

　　集路網(wǎng)壟斷者、主導(dǎo)運(yùn)輸商、價(jià)格制定者、運(yùn)行總調(diào)度、行業(yè)管制者和行政性執(zhí)法者多重角色于一身的鐵道部表示將保證投資者取得“合理回報(bào) ”，但鑒于鐵道部本身就是一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一核算的巨型企業(yè)，鐵路部門(mén)最基本的財(cái)務(wù)信息仍不透明，“合理回報(bào)”的保證，是所有投資者最關(guān)心的核心問(wèn)題。

　　2004年7月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》和2005年2月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，為中國(guó)鐵路投融資體制的改革掃除了政策上的障礙。

　　一年之后，今年7月，鐵道部出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》，全面開(kāi)放鐵路建設(shè)、客貨運(yùn)輸、運(yùn)輸裝備制造與多元經(jīng)營(yíng)四大領(lǐng)域，并制定了七項(xiàng)措施扶持非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)。

　　不過(guò)，盡管一年來(lái)鼓勵(lì)性的文件一再出臺(tái)，社會(huì)資本(指民間資本和外資)應(yīng)享有的定價(jià)權(quán)、收益權(quán)、退出機(jī)制仍無(wú)明晰的政策和法律保障。

　　市場(chǎng)人士指出，如果私人投資于路網(wǎng)，顯然會(huì)沉淀巨大資金——全球各國(guó)路網(wǎng)通常由政府擁有，對(duì)在路網(wǎng)上運(yùn)行的運(yùn)輸企業(yè)收取租金；而若投資于運(yùn)輸企業(yè)，不僅運(yùn)行調(diào)度、運(yùn)輸計(jì)劃受鐵道部門(mén)節(jié)制，在運(yùn)費(fèi)和路網(wǎng)租金上都可能被管制者和路網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商合一的鐵道部門(mén)擠壓，金溫鐵路項(xiàng)目已經(jīng)出現(xiàn)過(guò)這種例子——“官督商辦”或“官商合辦”模式下的社會(huì)資本能有多少“合理回報(bào)”？

　　1998年4月，中國(guó)第一條股份制鐵路，金溫鐵路全線通車(chē)，1991年9月，國(guó)家計(jì)委批準(zhǔn)浙江省與香港聯(lián)盈興業(yè)有限公司合資建設(shè)金溫鐵路，開(kāi)創(chuàng)了新中國(guó)內(nèi)地與境外合資建設(shè)鐵路的先例。但目前，金溫鐵路由浙江省占股55%，鐵道部占股45%，外資已經(jīng)撤股。

　　“對(duì)政府來(lái)說(shuō)，鐵路改制、上市還是網(wǎng)運(yùn)分離，國(guó)有控股和主導(dǎo)的情形都不會(huì)改變，只不過(guò)是收益放到左口袋還是右口袋的問(wèn)題，但對(duì)私人投資者來(lái)說(shuō)就可能是傷痕累累，甚至血本無(wú)歸。當(dāng)年火電投資熱潮時(shí)候，壟斷和增長(zhǎng)潛力也是吸引投資者進(jìn)入的兩大賣(mài)點(diǎn)，但投入成本上升和電價(jià)管制卻迫使他們?cè)诮�期大量撤出——鐵路可別重演這一情形。”香港中文大學(xué)一位知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱(chēng)。

　　的確，與投資公路的熱情相比，目前民營(yíng)資本參建路網(wǎng)的范例只有40公里長(zhǎng)的浙江衢常鐵路一個(gè)，而且鐵道部今后還要折價(jià)回購(gòu)民間股權(quán)；地方政府作為投資者在三茂鐵路(廣東三水—茂名)和金溫鐵路(浙江金華—溫州)項(xiàng)目中都被強(qiáng)勢(shì)的鐵道部門(mén)“擠壓”得很不愉快；與外資合作的范例則一個(gè)都沒(méi)有。在運(yùn)輸方面私人承包的貨運(yùn)專(zhuān)列僅為6列，大宗貨運(yùn)市場(chǎng)以及利潤(rùn)豐厚的客運(yùn)市場(chǎng)，鐵道部至今仍未放手。

　　只有當(dāng)鐵路整體改革方案實(shí)施，這一切才可能得到徹底地改觀。

　　探索路徑

　　顯然，官方早已意識(shí)到市場(chǎng)上的這些擔(dān)心，正在完善有關(guān)法律法規(guī)及市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)。

　　遷曹鐵路項(xiàng)目就走出了一條運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制加快鐵路發(fā)展的新路子，是鐵路投融資機(jī)制創(chuàng)新的一個(gè)范例。

　　鐵道部發(fā)展計(jì)劃司副司長(zhǎng)張建平說(shuō)，遷曹鐵路雖然不長(zhǎng)，但是是鐵路吸引社會(huì)、民間資本投向鐵路建設(shè)的重要項(xiàng)目。這一項(xiàng)目的合作成功，對(duì)于構(gòu)建鐵路多元投資主體、拓寬多種籌資渠道、形成多樣融資方式的投融資體制具有非常重要的意義。

　　此前，1984年，廣深鐵路股份有限公司(0525.HK)成立，1996年改組為股份公司，當(dāng)年5月在香港地區(qū)和紐約上市，共募集到42.14億元人民幣。目前廣深鐵路股份有限公司擁有3條高速鐵路，總資本達(dá)到109億元。

　　2004年11月，鐵道部組建中國(guó)鐵路建設(shè)投資公司，開(kāi)始了政企分開(kāi)的探索。同時(shí)，鐵道部還與30個(gè)省、市、自治區(qū)簽訂了合作建設(shè)鐵路的協(xié)議或紀(jì)要。 “鐵老大”開(kāi)始步入了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮。

　　2005年3月18日18時(shí)，撤銷(xiāo)全國(guó)41個(gè)鐵路分局，由18個(gè)鐵路局(集團(tuán)公司)直接管理基層站段，實(shí)施“鐵道部—鐵路局—站段”三級(jí)管理體制，標(biāo)志著我國(guó)鐵路改革邁出了勢(shì)在必行的重大步伐。

　　但這次改革并未觸動(dòng)計(jì)劃運(yùn)輸體制的根基，故對(duì)鐵路市場(chǎng)化取向的改革而言，帶有根本性、深層次、真正意義上的改革尚未破題，鐵路運(yùn)輸體制改革總體方案依然沒(méi)有正式出臺(tái)，至今還沒(méi)有一個(gè)鐵路局成為真正意義上的運(yùn)輸市場(chǎng)主體和經(jīng)營(yíng)實(shí)體。這正是鐵路下一步改革重點(diǎn)所在。

　　在此基礎(chǔ)上，今年5月，鐵道部在鐵路建設(shè)項(xiàng)目推介會(huì)上共推出43個(gè)鐵路建設(shè)項(xiàng)目，國(guó)內(nèi)外大中型企業(yè)、上市公司、金融界等80多家機(jī)構(gòu)參會(huì)。

　　蛋糕固然誘人，但通向盛宴的道路并不平坦。

　　王慶云認(rèn)為，目前我國(guó)鐵路投融資體制改革的障礙主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是進(jìn)入門(mén)檻過(guò)高。鐵路建設(shè)投資的規(guī)模效應(yīng)與民營(yíng)營(yíng)資本的非規(guī)模性將成為一個(gè)關(guān)鍵的障礙。鐵道部的資本可能是幾千個(gè)億，民間資本幾個(gè)億投進(jìn)去，所占份額太小，難以取得參與決策權(quán)。二是法律法規(guī)不完善，產(chǎn)權(quán)界面不清晰。有允許社會(huì)資本進(jìn)入的法規(guī)制度，但還沒(méi)有保證社會(huì)資本收益的法律。三是政企不分，社會(huì)資本擔(dān)心鐵道部會(huì)照顧自己的“鐵家軍”，而使自己陷入不公正的競(jìng)爭(zhēng)和待遇之中。

　　發(fā)改委經(jīng)濟(jì)形勢(shì)研究所主任王小廣認(rèn)為，吸引更多的社會(huì)資金投資鐵路、民航等行業(yè)，關(guān)鍵取決于兩條：一是要有好的投資回報(bào)率；二是投資者的合法權(quán)益能得到保障。

　　根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，鐵道部制定了鐵路投融資改革的主要內(nèi)容。9月20日，鐵道部副部長(zhǎng)陸東福在參加一個(gè)論壇時(shí)公開(kāi)表示，鐵路投融資改革內(nèi)涵有三：一是改進(jìn)對(duì)鐵路投資的調(diào)控方式，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。各級(jí)政府要在鐵路建設(shè)中發(fā)揮投資主導(dǎo)作用，承擔(dān)起項(xiàng)目審批、資金籌措，工程實(shí)施推進(jìn)以及為投資鐵路創(chuàng)造良好的法律和政策環(huán)境等責(zé)任。

　　二是鼓勵(lì)社會(huì)資本投資鐵路，推進(jìn)投資主體多元化。就是通過(guò)債券融資、項(xiàng)目融資、股權(quán)融資等多種方式，把政府投資與境內(nèi)外社會(huì)投資結(jié)合起來(lái)，實(shí)施投資主體多元化，形成多種建設(shè)模式。

　　三是積極探索多種融資方式，拓寬融資渠道，為社會(huì)資本投資鐵路提供更多選擇，同時(shí)完善鐵路監(jiān)管體系，規(guī)范市場(chǎng)化運(yùn)作。就是根據(jù)市場(chǎng)規(guī)則和有關(guān)法律法規(guī)，通過(guò)組建規(guī)范的鐵路公司，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，維護(hù)和保障各方出資者的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和收益共擔(dān)。

　　鐵道部及有關(guān)方面的努力也得到了回報(bào)。今年以來(lái)，鐵路投融資改革試點(diǎn)的幾個(gè)項(xiàng)目，如石太客運(yùn)專(zhuān)線、遷曹鐵路、衢常鐵路等，已經(jīng)與一些民營(yíng)企業(yè)達(dá)成了合資協(xié)議，鐵路改革的想象空間已經(jīng)打開(kāi)。