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隨著各省試點的逐步展開與《義務教育法》的修訂，一場歷經30年的艱難跋涉終將修成正果
作為一個新興名詞，“免費義務教育”正在廣為流傳，但批評的聲音認為，“免費”是義務教育本身的特征，又何來“免費的義務教育”呢？
但事實上，自《中華人民共和國義務教育法》于1986年頒布和實施以來，義務教育不免費的狀況，在中國存在了近二十年。
2005年，這個狀況開始改變。
早在今年3月5日，溫家寶總理在政府工作報告中承諾，從今年起，免除國家扶貧開發工作重點縣，農村貧困家庭學生在義務教育階段的書本費、雜費，并補助寄宿學生生活費。到2007年，在全國農村普遍實行這一政策。而之后的8月29日，教育部副部長張保慶宣布，“十一五”期間，全國農村義務教育將全面免費。于2005年10月11日通過的“十一五規劃建議”，也提出要“強化政府對義務教育的保障責任，普及和鞏固義務教育”。
與此同時，確實已有一些省市開始了免費義務教育的真正實踐。從今年秋季入學開始，廣東省于全國率先在該省的16個扶貧開發重點縣的農村，開展免費義務教育試點，并在2008年秋季推廣到全省農村。江蘇省也在醞釀，明年起，在經濟薄弱的農村地區進行免費義務教育試點。蘇州市和北京市先后承諾自2006年夏季開始全面實行“免費”9年義務教育。浙江、湖北等省的部分地區也已經或即將展開免費義務教育的試點。
新中國成立56年，改革開放近30年，“免費”義務教育在中國，終于將修成正果。
樂觀人士認為，不久的將來，義務教育將要回歸其“免費”的應有之義。
2005年3月，儲朝暉從中央教育科學研究所短期借調到教育部人事司工作。在這期間，他看到了《義務教育法》的修訂征求意見稿，“當時教育部領導讓大家作為一種任務，把修改意見都寫出來。”這份征求意見稿是國務院法制辦發來的，教育部被要求在7月15日之前反饋修改意見。
《義務教育法》制定于1986年，整部法律只有18條，已經很難適應時代發展的需要。近年來，修訂《義務教育法》的呼聲一直很高。僅在十屆全國人大三次會議上，就有740余名人大代表聯名提出修訂議案，人數之多實數罕見。國務院將其作為“需要抓緊研究、條件成熟時適時提請審議”的立法項目列入2003年立法計劃。2004年6月，教育部將《義務教育法》的修訂送審稿報請國務院審批。國務院法制辦在多次會同教育部、財政部進行討論和研究之后，修改形成了這份共8章95條的征求意見稿。
儲朝暉在2005年10月再次看到這部正在修訂中的法律時，它已由“征求意見稿”變為“修訂草案”。“變化比較大。”儲朝暉說，“不知道定稿時會改成什么樣子。”
在所有的變動中，最引人注目的是第六條第二款。征求意見稿中的“對在公辦學校接受義務教育的適齡兒童、少年，不得收取學費、雜費”，已經被改為“對在公辦學校接受義務教育的適齡兒童、少年，不得收取學費，并逐步免收雜費。國家鼓勵縣級以上地方人民政府決定免收雜費”。“不得收取雜費”變成了“逐步免收雜費”。
“修訂草案比征求意見稿后退了。”21世紀教育發展研究院院長楊東平說，“可能是不敢把話說得太滿，怕實現不了。”
不過，時至今日，實行真正意義上的“免費”義務教育在中國已成大勢所趨。
1976年 推倒重來
1976年4月12日，患有嚴重心臟病的周榮鑫在接受審訊的過程中昏迷了過去，他再也沒有醒來。這個在批斗中度過生命中最后時光的人，當時的職務是教育部部長。
“文革”已經接近尾聲了。死去的周榮鑫最終沒能看到一個新世界的開始。1975年1月，取消近十年的教育部開始恢復工作，周榮鑫成為1966年以來首任教育部部長。他的背后，有周恩來的支持。在試圖對此前教育路線進行修正時，他被作為“毒草”打倒。他去世后不久，“四人幫”倒臺。在教育領域內，“文革”期間建立的制度全部被推倒重來，雖然遺產不盡是負面的。21世紀教育發展研究院院長楊東平說，“上世紀70年代末實際上是一種教育價值觀的逆轉，在政治上否定‘文革’的同時，把那個時期整個的教育制度也否定了。”在他看來，教育是面向大多數人，還是面向少數精英，是每個新興國家都要面對的問題。“文革”期間的教育有著質量不高等諸多問題，但在基礎教育等方面也取得了一定的成績。
“文革”后的教育觀念又回到60年代初期。教育撥款所占的財政比例非常之少，這部分教育撥款又更多地投入到高校和城市重點中學，義務教育受到政府忽視。
中國政府在普及義務教育問題上，立場曾有過反復。早在1956年1月，教育部印發的《十二年教育事業規劃綱要》就做出了普及義務教育的承諾，上面稱:“7年內在全國基本上普及義務教育。”這一年的9月，劉少奇在黨的八大上所做的政治報告中，“基本上普及義務教育”變成更加肯定的“普及義務教育”，但時間也由7年變為12年。
但很快，這種聲音就銷聲匿跡了。從當時主管全國宣傳、文化、教育工作的中央政治局候補委員陸定一的講話中，我們可以多次看到諸如“‘義務’二字講起來好聽，實際是強迫教育”、“資產階級教育的目標，是所謂‘義務教育’”之類的說法。“義務教育”的提法變得“政治不正確”，不再受到重視。一項統計數據顯示，1960年全國普通小學學生流失率超過30%，達2860余萬人；1965年，仍流失小學學生2250余萬人。
“文革”期間，中小學教育反而在一定程度上得到普及。1979年世界銀行為中國做的第一份國情報告顯示，中國的中、小學生入學率遠遠高于其他92個發展中國家。據《中國百科年鑒》，1976年小學適齡兒童的入學比例達95%。
“文革”后幾年內，中小學的失學率又呈上升之勢。以致在1981年底召開的五屆人大四次會議上，國務院總理在報告中也承認了這個問題的嚴重性。
1980年代 “兩條腿走路”與《義務教育法》實施
“文革”期間存在著大量生產隊興辦的中小學，這種“民辦公助”學校的普及，使大規模的農村教育成為可能。上世紀80年代初，這些學校大多遭遇被關閉或合并的命運。而政府并未給出更好的替代方案，來解決農村的中小學教育問題。
1999年，《科學時報》曾刊發一位焦姓博士的文章《鄉村教育之凋敝令人心酸》:“我是七八十年代之交的中學生。當時一個大隊有一間小學和一間初中，一個鄉就有一間高中。我的同齡人人人都是初中畢業，上高中的也占十之八九。”但自1980年代初期關并鄉村學校后，“一個鄉才有一間初中，十幾個鄉才有一所高中，我們百萬人的大縣普通高中只有兩所，我們村子里已經好幾年沒有高中生了，今年只有3個初中畢業生。”
《中國百科年鑒》提供的數據是，1981年的初中入學人數是1770萬人，較1979年減少了360萬，小學的入學人數則只有2749萬，比兩年前少了1030萬人。當年的《紅旗》雜志還刊文稱，有60%的小學生未等畢業即輟學。上世紀80年代初期，包括《光明日報》、《中國青年報》等主流媒體均報道了中小學失學率增高問題。
中央政府也開始重視此事。1980年底，中共中央、國務院下發的《關于普及小學教育若干問題的決定》要求，“必須逐步地提高教育投資的比重，改變教育經費過少的狀況。……近幾年內，各省、市、自治區的地方財力，不應再用于盲目擴大基本建設……一定要拿出一部分錢來辦教育。國家補助給經濟條件較差的省份的經費，也應拿出一部分來辦小學教育。”
雖然要求普及的只是“小學教育”，但是中央政府已經感覺力不從心。“兩條腿走路”于是作為一種策略被提了出來。所謂“兩條腿走路”，是指在國家辦學為主體的基礎上，充分調動社隊集體、廠礦企業等各方面辦學的積極性，并鼓勵群眾自籌經費辦學。
國務院開始鼓勵中小學校辦企業，以收入來彌補教育經費之不足。中小學生的勤工儉學運動也在各地轟轟烈烈展開。國務院批轉的一份通知稱，據1981年28個省、自治區、直轄市統計，開展勤工儉學活動的中小學有431000所，占全國中小學總數的43%。校辦工廠有40360個，工業產值達15.4億多元。校辦農場、林場有土地360多萬畝，生產糧食3.77億斤。勤工儉學的純收入達5.7億元。等到1983年，《全國中小學勤工儉學暫行工作條例》實施后，校辦企業和勤工儉學運動更是在全國遍地開花。
“兩條腿走路”的結果是，雖然財政教育撥款不足，但學校的收費還能夠保持較低水平，一般農村家庭可以上得起學。這增加了政府普及教育的信心。1982年12月，五屆人大通過的《憲法》有了如下規定:“國家舉辦各種學校普及初等義務教育。”“義務教育”首次被寫入新中國的法律，而且是國家的根本大法。
《憲法》保障的還只是“初等教育”。1985年5月，中共中央做出《關于教育體制改革的決定》，義務教育變成了9年:“現在我們完全有必要，也有可能把實行九年制義務教育當作關系民族素質和國家興旺發達的一件大事突出地提出來。”
1986年，《義務教育法》正式頒布實施，這被認為是我國基礎教育改革發展的里程碑事件。雖然只有18條，但“國家實行九年制義務教育”從此成為法定義務，不僅“對接受義務教育的學生免收學費”，還應“設立助學金，幫助貧困學生就學”。為保證義務教育經費，該法規定:國家用于義務教育的財政撥款的增長比例，應當高于財政經常性收入的增長比例，并使按在校學生人數平均的教育費用逐步增長。地方各級人民政府按照國務院的規定，在城鄉征收教育事業費附加，主要用于實施義務教育。
1990年代 普九承諾
《義務教育法》出臺之后，實施義務教育的時間表也隨即產生。1986年6月，國家教委、計委、財政部、勞動人事部等單位在《關于實施<義務教育法>若干問題的意見》中提出:經濟文化較發達的地區，要求在1990年左右基本實現九年制義務教育；中等發達地區，要求在1990年左右普及初等義務教育，1995年左右實現九年制義務教育；不發達地區，爭取在本世紀末大體上普及初等教育。
到1992年，對不發達地區的要求有所提高。中共十四大明確提出“到本世紀末基本普及九年義務教育”的目標。次年的《中國教育改革和發展綱要》重申了這一點，中國基礎教育在這一階段得到迅猛發展，但大量的問題也開始涌現。
1985年，中共中央曾在《關于教育體制改革的決定》中斥責各級政府說，“現在，各級都有一些領導干部，寧肯把錢花在并非必要的方面，對于各種嚴重浪費也不感到痛心，唯獨不肯為發展教育而花一點錢，這種狀況必須改變。”“兩個增長”的要求也在那個時候被提了出來，并被寫進1986年的《義務教育法》:國家用于義務教育的財政撥款的增長比例，應當高于財政經常性收入的增長比例，并使按在校學生人數平均的教育費用逐步增長。
但到了上世紀90年代，“唯獨不肯為發展教育而花一點錢”的現象反而比1985年以前更嚴重。“兩個增長”要求成為一紙空文，1994年，在農村小學校，生均預算內公用經費支出不足11元。到了1996年，仍有20個省(市、自治區)預算內教育撥款增長低于財政經常性收入增長。
有關教育經費占GNP的比例問題，在經過一番爭執后，被寫入1993年的《中國教育改革和發展綱要》，明確20世紀末教育經費投入比例要達到GNP的4%。
但中國教育經費的投入比例仍持續下滑。到2000年時，財政教育經費也只占GNP的2.9%，距4%的目標甚遠。
為了幫助貧困地區兒童，中國青少年發展基金會在1989年開始實施“希望工程——百萬愛心行動”。這在一定程度上，也促使了九年義務教育的普及。上世紀90年代末期，一次全國范圍內的“普九”達標運動展開了。對校舍等方面的硬性要求，導致很多地方的學校負債累累。
1998年5月，教育部長陳至立表示，全國平均“普九”人口覆蓋率已經達到65%，其中不發達的九省區達到32%。這個數字在其后兩年間飛速上升，新世紀到來后，中國政府宣稱，到2000年底，中國已如期實現普九目標，全國平均“普九”人口覆蓋率為85%。兩三年間，又有20%的人口被普九覆蓋，考慮到這20%的人口多屬貧困山區，如此高的增長速度實屬不可思議。
2000年 收費，收費
在“如期實現普九目標”同時，一場前所未有的來自民間的批判浪潮指向中國教育。
在上世紀90年代中后期，中小學的校辦企業紛紛陷入經營困境。靠企業經營利潤彌補教育經費不足的模式，已成過去式。在財政教育撥款徘徊不前的情勢下，很多學校將學生當作了創收的目標。事實上，雖然1986年《義務教育法》規定了“對接受義務教育的學生免收學費”，但學生上學一直不是完全免費的。
20世紀五六十年代時，勞凱聲從家鄉的小學升到初中，那時他每學期需要交幾塊到十幾塊的費用。“這點錢基本就和免費差不多了。國家和社會承擔了很大一部分對學生的培養成本。”現在北京師范大學教育系工作的勞凱聲教授說，“到了80年代，免費義務教育的呼聲一直很高，但由于財政的問題，在免除學費后還允許收取雜費。”
“實施義務教育的學校可收取雜費”的口子在1992年實施的《<義務教育法>實施細則》中被固定下來。在隨后的日子里，雜費以各種名目出現，收取額度越來越高，成為很多中小學生難以承受的重負。尤其在90年代末，一個概念模糊邊界不清的“教育產業化”政策，使中小學學校變得似乎和“免費”義務教育無關了。
在媒體的報道和官方的文件中，學校的這種行為被稱為“教育亂收費”。它是如此嚴重的一個痼疾，以致中央和地方政府三令五申仍難禁止。“亂收費”背后的深層次問題，也被專家和媒體屢屢提及，但“增加教育投入”的呼吁，雖然也被政府認可，卻一直缺乏有力度的行動。
對教育收費的批判，在2000年前后達到高潮。教育的“公平性”問題，再度被提到非常重要的位置，人們認為，教育負擔過重使城鄉間的差距更加拉大。面對指責，中央政府也用行動表明了對解決農村問題的誠意，在《義務教育法》關于地方政府“在城鄉征收教育事業費附加，主要用于實施義務教育”的規定還有法律效力的情況下，要求各地取消所有的農村稅費，包括教育事業附加費。
取消教育事業附加費的要求，遭到一些地方政府的抵制。一種并非無理的觀點認為:教育事業附加費的取消，使不發達地區教育經費的缺口更大，這使義務教育面臨更大的挑戰。
2005年 盛世修法
在亞洲開發銀行北京代表處首席經濟學家湯敏看來，解決義務教育“亂收費”問題并不難，關鍵是我們去不去做。
“《義務教育法》修改最核心的內容，應該是不再收取義務教育雜費。”湯敏說。2005年10月16日下午，在21世紀教育發展研究院組織召開的“義務教育法修改研討會”上，湯敏的這個觀點獲得了很多與會專家的認可。
中國學生一年的雜費負擔共有多少？不同的統計顯示了不同的結果，來自國家統計局的數字最大:845億元。而亞洲開發銀行得出的結論是:210億。“這些雜費，國家完全有能力包下來。”針對與會個別專家的顧慮，湯敏說，“這個道理跟免收農業稅費是一樣的，當時鄉鎮政府沒有一家同意的，但如果國家強制性一刀切，不準收任何費用，還是推得動。針對鄉鎮政府的取消農業稅費政策，涉及面積這么大，都能解決，取消義務教育雜費顯然更容易。”
但從種種跡象看，現在就全國性地取消義務教育雜費，還是面臨巨大的阻力。
2005年8月29日，教育部副部長張保慶曾向外界宣布，“十一五”期間，農村義務教育將全面免費。他說這些話的一個背景是，《義務教育法》的修訂征求意見稿保留了教育部起草的修訂送審稿中“不得收取學費、雜費”的條款。
但時間未過一個月，《義務教育法》的修訂草案即改變了這一表述，新的條款贊同“逐步免收雜費”。這個改變顯然是經過多方博弈的結果，知情者稱，有關部門對立即取消義務教育雜費持反對態度。
在《義務教育法》的修訂草案中，既沒有對國家財政義務教育經費占GNP的比例做硬性規定，也回避了對中央和地方政府的責任進行細化。21世紀教育發展研究院院長楊東平認為這個問題非常重要，但有時，他又比較消極，幾年前的經驗告訴他，4%的教育經費比例曾是有規定的，但沒有遵行。
但無論如何，楊東平還是選擇積極。他發起組織了民間性質的“《義務教育法》修改研討會”，他要把與會者的意見上報給國務院法制辦和全國人大教科文衛委員會。如果一切順利，《義務教育法》將在明年通過人大審議。
“我們現在是盛世修法，既然是盛世，我們為什么不能讓義務教育真正免費？”在這研討會上，很多專家表達了類似的意見。
“免費”義務教育廣東先行
從今年秋季入學開始，廣東省委、省政府決定，在連平、清新等16個扶貧開發重點縣的農村開展免費義務教育試點。該政策將于2006年秋季起逐步推廣，2008年秋季起，在全省農村全面實施。
在免費義務教育方面，廣東被稱為力度最大的省份。
早在2001年秋季，廣東省就開始免除農村人均年純收入1500以下的困難家庭子女義務教育階段的書本費和雜費，每年受惠學生達103萬人，為此，廣東省財政每年需安排3.85億元教育補助資金。
而今年，在繼續實行上述政策的同時，推行免費義務教育，其對象為16個扶貧開發重點縣所有農村(不含縣城鎮)義務教育階段的學生。據測算，受惠學生共有133萬名，免費金額達4.4億元。與此同時，廣東省委、省政府還決定，今年秋季入學開始，省財政對全省103萬農村義務教育階段的中小學貧困家庭學生給予生活補助，標準為每生每學年100元。
在這些政策當中，免費義務教育尤其備受關注，因為這項政策將在全省農村推廣，受益者將擴大到全部農村義務階段的學生，并將成為一項長久的教育政策。
《廣東省16個扶貧開發重點縣農村免費義務教育試點實施辦法》規定，雜費以外的費用不屬于免費范圍，除享受“兩免”政策的學生繼續免受書本費外，學生書本費仍然按照“一費制”規定的標準收取，即每生每學年小學100元、初中180元，住宿費等其他費用，也繼續按照有關規定執行。
而9月初對外宣布于明年在全市推行免費義務教育的蘇州市，將免除雜費、書本費和上機費，校服、作業本因為屬于消費品，所以理所當然需要交費，而擇校費原本就不鼓勵，政府也不會為之埋單。
對此，廣東省教育廳一位負責人稱，蘇州是一個財力雄厚的市，所以它可以做到“全免”，但廣東的政策是面對全省的，而全省各地之間的經濟發展水平存在較大的差距。至于以后推廣期間的免費義務教育是否“全免”，廣東省教育廳尚沒有明確的規定，據稱，“也要看將來的財力而定”。
據了解，試點期間，每位小學生的免費標準是每學年288元，初中每生每學年免交雜費408元。免費義務教育的經費投入，由省財政按照上述免費標準進行補助。
采寫:本報記者 韓福東 鮑小東
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