中國城市化進(jìn)入第四波浪潮 粗暴把農(nóng)民排除在外

　　本刊記者 張輝 報道 

　　不同的城市，相同的難題。中國的城市化何去何從，成為參加2005年中國市長論壇的城市管理者們共同關(guān)注的問題。

　　與前兩屆市長論壇相比，本次論壇的主題顯然更具時代特征——“發(fā)展、節(jié)約、效益

”。8月29日至30日，包括全國各地市長、中央部門、省、區(qū)官員和全國知名專家和企業(yè)家約200多名與會代表齊聚浙江義烏，他們所探討的議題有：當(dāng)前城市發(fā)展與建設(shè)的宏觀思考與建設(shè)實踐，調(diào)整城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的經(jīng)驗，城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的綜合效益，區(qū)域資源節(jié)約，產(chǎn)業(yè)群建設(shè)與中國城鎮(zhèn)化道路等。

　　除了協(xié)會會長、北京市市長王岐山發(fā)表熱情洋溢的演講外，綏芬河、威海、烏魯木齊、克拉瑪依等一些“冷門”城市的市長也悉數(shù)登臺，他們以巨大的熱情向所有的與會人員介紹自己的城市，闡述自己對于城市發(fā)展的理念和想法。與此形成強烈對比的是，中國南方地區(qū)的城市顯得有些低調(diào)，這似乎也在向人們傳遞某種信號，東北、西部的城市不甘寂寞，正以積極的姿態(tài)迎接中國第四波城市化浪潮的到來。

　　事實上，由于我國地域遼闊，各地區(qū)的自然條件大相徑庭，社會經(jīng)濟發(fā)展水平迥然有異，單一強調(diào)發(fā)展某一類城市是難以適應(yīng)我國城市發(fā)展需要的。在我國城市化水平進(jìn)入提速狀態(tài)的當(dāng)下，或許本次論壇反映出的情況能為目前學(xué)術(shù)界關(guān)于優(yōu)先發(fā)展大城市和小城鎮(zhèn)的兩元爭論提供一個新視角。

　　第四波浪潮到來？

　　新中國成立以來，從時間順序來看，城市化在經(jīng)歷了1950年代健康發(fā)展期和60—70年代的畸形發(fā)展期后，從80年代起進(jìn)入快速發(fā)展期。在未來10年內(nèi)，將有1.5—2億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城，到2020年，我國城市化水平可能達(dá)到60%左右，根據(jù)國際城市化進(jìn)程的歷史經(jīng)驗，城市化水平在40%—70%之間，是加速城市化時期，而我國目前城市化水平正處在30%這一加速點。

　　從歷史上看，中國的城市化第一波浪潮是出現(xiàn)在新中國成立以后，在1949年到1959的10年間，隨著國民經(jīng)濟的恢復(fù)，很快進(jìn)入大規(guī)模的城市建設(shè)和改造。圍繞著694個重點建設(shè)項目，采取了“重點建設(shè)、穩(wěn)步前進(jìn)”的發(fā)展方針，新建了6個城市，大規(guī)模擴建了20個城市，一般擴建了74個城市。在這一階段，在城市拉力作用、寬松的用人制度和戶籍政策驅(qū)動下，成千上萬的農(nóng)村勞動人口進(jìn)入城市，投身于轟轟烈烈的城市經(jīng)濟建設(shè)當(dāng)中。期間，中國的城市人口迅速增加，到1957年為止，全國城市人口由建國時的5765萬人增加到9949萬人，增加了72.58%，農(nóng)村人口則由48402萬人增加至54704萬人，僅增加13.02%，城市人口的增加速度大大高于農(nóng)村人口，第一波城市化浪潮帶來的另一個結(jié)果是帶動了整個國家經(jīng)濟發(fā)展，鋼鐵、煤炭、電力、棉花、糧食等產(chǎn)量都超過了建國前的最高水平，興起的一批工業(yè)城市逐漸發(fā)展成為我國區(qū)域經(jīng)濟中心。

　　中國城市化的第二波浪潮發(fā)生在1958—1978年，是一種畸形的城市化。由于出現(xiàn)“大躍進(jìn)”運動，人為地設(shè)置了一系列脫離實際的生產(chǎn)目標(biāo)，大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市，造成城市人口增長過快，與國民經(jīng)濟的發(fā)展不相適應(yīng)，出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品短缺，最后迫使城市大規(guī)模精減職工和城市人口，城市化進(jìn)入停滯期，而始于1966年的“文化大革命”，更使得我國城市化進(jìn)程再次出現(xiàn)倒退。這一階段，我國高度集中的計劃經(jīng)濟體制和政治運動制約了城市經(jīng)濟的發(fā)展，城市發(fā)展策略也嚴(yán)重失誤，國家制定的“控制大城市”發(fā)展策略，長期執(zhí)行帶有時代色彩的城鄉(xiāng)戶籍管理制度，阻礙了人口流動，把占總?cè)丝?0%的農(nóng)村人口束縛在土地上，其對城市化進(jìn)程的不利影響綿延至今。

　　中國城市化的春天始于1978年黨的十一屆三中全會，黨的工作重心重新轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來。在農(nóng)村，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制改變了人民公社制度下生產(chǎn)的種種弊病，給農(nóng)民以生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的繁榮也為城市化發(fā)展創(chuàng)造了物質(zhì)條件。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起和發(fā)展促進(jìn)了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動，從而大大加快了我國城市化進(jìn)程。全國縣改市和鄉(xiāng)改鎮(zhèn)的數(shù)目增多，也使城市人口猛增，新設(shè)城鎮(zhèn)不僅使城鎮(zhèn)土地規(guī)模擴大，而且原有居住其上的農(nóng)村人口也同時改變了性質(zhì)，變成了城市人口。此外，全國城市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)不斷增多，使城市人口和城市面積大幅度增加，此可謂城市化的第三波浪潮。

　　據(jù)中國城鄉(xiāng)建設(shè)經(jīng)濟研究所所長陳淮觀察，從2000年以來，各地普遍啟動并呈現(xiàn)出極大活力的，恰恰是大中型中心城市的規(guī)模擴張以及與此相應(yīng)的城市建設(shè)加速和城市經(jīng)濟活躍。在上世紀(jì)80年代深圳建設(shè)和90年代上海浦東開發(fā)的經(jīng)驗啟迪下，在北京“

　　《中國城市發(fā)展報告(2003—2004)》指出，至2003年底，中國城市化率比世界平均低10個百分點，比世界發(fā)達(dá)國家平均低30個百分點。雖然從1949年全國建市只有67個增長至目前的600多個，但隨著人口總量的增加，城市人口的比例仍然偏小。中國城市化發(fā)展水平滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展水平與工業(yè)化發(fā)展水平這種局面，已經(jīng)成為嚴(yán)重制約我國綜合實力提高與國家競爭力增強的“巨大瓶頸”。

　　因此，未來20年是中國社會經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期，大力推進(jìn)中國的城市化，既是全面建設(shè)小康社會、實現(xiàn)現(xiàn)代化的歷史要求，又是有效解除中國經(jīng)濟社會約束“瓶頸”，保障中國經(jīng)濟社會快速、持續(xù)和健康發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措，有理由推斷，中國城市化進(jìn)程已進(jìn)入第四波浪潮。

　　成長多煩惱

　　所謂城市化，是指人類生產(chǎn)和生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過程，表現(xiàn)為鄉(xiāng)村人口向城市人口的轉(zhuǎn)化以及城市不斷發(fā)展和完善的過程。如果從新制度經(jīng)濟學(xué)的視角來對城市化的涵義進(jìn)一步界定和分析的話，城市化進(jìn)程中城市(包括市和鎮(zhèn))是由農(nóng)村(鄉(xiāng)村)演變而來又不同于農(nóng)村的人口聚居及其活動方式的制度安排，因此城市化可以理解為使一個農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口，農(nóng)村地域轉(zhuǎn)化為城市地域，農(nóng)業(yè)活動轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)活動，農(nóng)村價值觀念轉(zhuǎn)化為城市價值觀念，農(nóng)村生活方式轉(zhuǎn)化為城市生活方式的多景觀多層面的綜合轉(zhuǎn)換過程。

　　在這種綜合轉(zhuǎn)換過程中，存在著諸多難題有待破解，其間需要大智慧和大勇氣，在本次市長論壇上，諸多市長們都談到了類似的問題，可謂“成長的煩惱”。

　　盡管中國的城市化已經(jīng)獲得不少成就，但總體而言，城市化水平還是滯后于社會的發(fā)展，表現(xiàn)為與世界發(fā)達(dá)國家相比差距較大，第三產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重較低，城市化與我國經(jīng)濟發(fā)展水平和就業(yè)結(jié)構(gòu)不相適應(yīng)，城市化水平落后于工業(yè)化發(fā)展水平。其次，中國的城市化水平還存在著地區(qū)差異，導(dǎo)致全國經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出地區(qū)性差異。近代以來，東南沿海地區(qū)是中國經(jīng)濟文化最發(fā)達(dá)的地區(qū)，與中部、西部形成明顯的階梯形狀，東部快于中部、中部快于西部、沿海快于內(nèi)陸。

　　此外，我國的城市化還與現(xiàn)代化嚴(yán)重脫節(jié)，城市比較注重硬件設(shè)施建設(shè)，卻輕視城市軟件建設(shè)和城市管理，在加快城市化進(jìn)程中，比較重視城市人口數(shù)量的增加，而不太重視人口質(zhì)量的提高，大多數(shù)市民缺少市民意識，城市建設(shè)還缺乏總體規(guī)劃，忽視城市環(huán)境保護(hù)，城市綠地少，水土流失嚴(yán)重，大氣污染嚴(yán)重，水環(huán)境質(zhì)量差，以致出現(xiàn)城市“熱島”效應(yīng)和“雨島”現(xiàn)象。

　　城市發(fā)展中的“攤大餅”現(xiàn)象同樣嚴(yán)重，造成土地利用率比較低，甚至還有一些地方政府，無償占有農(nóng)民的土地。學(xué)者陸學(xué)藝教授有一個形象的說法：“中國城市化就是要了你的土地，要了你的樹、你的糧食卻不要你的人，中國的城市化一直很粗暴地把農(nóng)民排除在外面。”

　　正如《中國城市發(fā)展報告2003—2004》提出，中國城市化在新一輪經(jīng)濟增長戰(zhàn)略機遇期的總?cè)蝿?wù)和發(fā)展總方向的選擇，必須回答7個問題：如何真正落實“大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的指導(dǎo)方針？是否城市發(fā)展方向仍然依照傳統(tǒng)式的單極擴大？如何改變城鄉(xiāng)分離、城際分離、地方保護(hù)、惡性競爭的弊病？如何打破產(chǎn)業(yè)布局趨同、到處小而全的重復(fù)性浪費？如何消除日益嚴(yán)重的“城市病”？如何擴大城市就業(yè)，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會？怎樣實現(xiàn)以“協(xié)調(diào)發(fā)展、全面發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展”為總體目標(biāo)的城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟一體化？

　　《報告》認(rèn)為，以上問題的解決，只有通過城市化發(fā)展戰(zhàn)略形態(tài)的革命性變革，真正實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化、獲取高額發(fā)展紅利、降低發(fā)展總成本、消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等，才能達(dá)到社會公平的經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

　　多元化戰(zhàn)略選擇

　　有專家稱，在新中國成立以來的發(fā)展進(jìn)程中，在發(fā)展戰(zhàn)略問題上，城市化戰(zhàn)略是一個最搖擺不定，也是教訓(xùn)最多的戰(zhàn)略。面對人均GDP突破1000美元、城市化率超過40%的新的轉(zhuǎn)折期，在以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展全局的時代背景下，有必要用一種全新眼光來重新審視中國城市化戰(zhàn)略，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)、分析利弊得失、指明發(fā)展方向。

　　總體說來，目前社會各界關(guān)于城市化戰(zhàn)略的選擇爭論不休，大致有三種論調(diào)：第一是大城市論，主張重點發(fā)展大城市，認(rèn)為大城市在推進(jìn)城市化進(jìn)程中起主導(dǎo)作用，因為根據(jù)經(jīng)濟規(guī)律，人口、生產(chǎn)要素和經(jīng)濟活動的高度集中，必將產(chǎn)生巨大的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)；第二是小城鎮(zhèn)論，認(rèn)為大量人口流入城市，城市規(guī)模膨脹，超過城市基礎(chǔ)設(shè)施的負(fù)擔(dān)，出現(xiàn)了交通擁擠、環(huán)境污染、住宅緊張、社會問題等城市病，因此主張發(fā)展小城鎮(zhèn)，吸收農(nóng)村剩余勞動力，既減輕大城市的人口壓力，也加快了我國城市化進(jìn)程；第三是贊成發(fā)展中等城市，一方面中等城市人口壓力不大，城市交通、住宅、環(huán)境等問題都不像大城市那樣嚴(yán)重，而經(jīng)濟效益、生活環(huán)境和文化娛樂等方面都比小城鎮(zhèn)要優(yōu)越，既享受現(xiàn)代文明，又不受城市問題困擾。

　　上述論調(diào)可謂公說公有理，婆說婆有理。但《中國城市發(fā)展報告2003—2004》指出，中國城市化戰(zhàn)略過程正處于兩大基本轉(zhuǎn)折中。

　　第一個轉(zhuǎn)折，是在財富分布空間相對平衡的區(qū)域內(nèi)，形成大小不等的點狀分布(亦可視為區(qū)域增長極)，隨之發(fā)生了急劇的人口集聚能力、經(jīng)濟密度集聚能力、二三產(chǎn)業(yè)集聚能力和資本集聚能力的中心。這一轉(zhuǎn)折，表現(xiàn)在城市開發(fā)度急劇增強，工業(yè)化利用土地的規(guī)模急劇增強，固定資產(chǎn)投資的集中度急劇增強，科技含量和創(chuàng)新步伐等的急劇增強。這類急劇增強的結(jié)果，就在地理區(qū)域的空間平面上，形成了大、中、小城市等級布局的空間充填，使得廣大農(nóng)村與城市之間在財富創(chuàng)造、生活質(zhì)量、社會保障等方面差距擴大，二元結(jié)構(gòu)系數(shù)加大，形成了以農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的基本格局，在力度和流向上以農(nóng)補工占據(jù)主導(dǎo)地位。

　　第二個轉(zhuǎn)折，是在財富分布空間已經(jīng)相當(dāng)不平衡的區(qū)域內(nèi)，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)系數(shù)很高的態(tài)勢下，在城市開發(fā)度達(dá)到中期和工業(yè)化程度較高的狀況時，必須及時地將城市化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移到以城市反哺農(nóng)村，城市支持農(nóng)村，工業(yè)支持農(nóng)業(yè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和實施城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化的主流之中。這一轉(zhuǎn)折的特點是，降低城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)系數(shù)，減少貧富差異，推進(jìn)社會公平，補助農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民增收，加大城市對農(nóng)村的轉(zhuǎn)移財政支付力度，從政策導(dǎo)向、物質(zhì)扶持、資金傾向、項目帶動等實施全方位的反哺。

　　因此《報告》建議，必須把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，城市反哺農(nóng)村，工業(yè)支援農(nóng)業(yè)，形成區(qū)域經(jīng)濟一體化作為今后中國城市化進(jìn)程的主流。

　　也有學(xué)者指出，我國城市化道路應(yīng)是多元和多層次的，主要應(yīng)該集中力量，保護(hù)國家級大城市，使之成為全國經(jīng)濟起飛的龍頭；縱橫發(fā)展，建立國家城市群、帶體系，使之成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的中心；構(gòu)建多元化城市發(fā)展模式，推動大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　不難預(yù)料的是，未來我國東南沿海地區(qū)城市化步伐還將快于中西部內(nèi)陸地區(qū)，以大城市為主體的多元化城市道路將成為我國城市化道路的主流，中小城市在城市體系中的地位也日益提高，城市群和城市帶初具規(guī)模，以上海為中心的江浙滬城市群，以沈陽大連為中心的遼東城市群，以香港、廣州為中心的珠江三角洲城市群，以北京、天津為中心的京津唐城市群，城市帶有以上海為龍頭的長江城市帶，以香港為龍頭的珠江城市帶，以西安鄭州為核心的隴海城市帶，以北京、九龍為起訖點的京九城市帶。

　　然而，在相對發(fā)達(dá)的東南沿海地區(qū)，一些特大城市的城市化進(jìn)入相對緩慢的發(fā)展時期，城市人口出現(xiàn)向郊外遷移的“逆城市化”現(xiàn)象，上海、廣州等城市已經(jīng)不同程度地出現(xiàn)這種現(xiàn)象，北京、大連、天津、西安等也有這樣的“逆城市化”的先兆，應(yīng)引起人們關(guān)注。

　　他山之石——國外的城鎮(zhèn)化道路優(yōu)劣比較

　　以西歐為代表的政府調(diào)控下的市場主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化。

　　以西歐為代表的發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟國家，市場機制在這些國家的城市化進(jìn)程中發(fā)揮了主導(dǎo)作用，政府則通過法律、行政和經(jīng)濟手段，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。城鎮(zhèn)化與市場化、工業(yè)化總體上是一個比較協(xié)調(diào)互動的關(guān)系，是一種同步型城市化。

　　以美國為代表的自由放任式的城鎮(zhèn)化。

　　美國是當(dāng)今世界最發(fā)達(dá)的資本主義國家，也是市場經(jīng)濟的典型代表，在其城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展的過程中，市場發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。其突出的表現(xiàn)就是過度郊區(qū)化，城市不斷向外低密度蔓延，城鎮(zhèn)建設(shè)無序，空間和社會結(jié)構(gòu)性問題日益突出。

　　以拉美和非洲部分國家為代表的受殖民地經(jīng)濟制約的發(fā)展中國家的城鎮(zhèn)化。

　　由于歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實因素的作用，其具有獨特的發(fā)展模式。表現(xiàn)為在外來資本主導(dǎo)下的工業(yè)化與落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟并存，工業(yè)發(fā)展落后于城鎮(zhèn)化，政府調(diào)控乏力，城鎮(zhèn)化大起大落。屬于“過度城市化”。