中國紡織業：紡織品自由貿易究竟離我們有多遠

　　繼今年6月中歐就10類設限紡織品簽署備忘錄之后，10月12日至13日，中美紡織品第六回合磋商將在北京舉行，業內人士對磋商結果持謹慎樂觀態度。中國加入世貿組織后，WTO倡導的紡織品自由貿易曙光并沒有如期福臨中國企業。

　　　2005年1月1日，對于我國紡織業來說是盼望已久的日子，也是值得紀念的日子，因為這一天全球紡織品配額協定——WTO《紡織品與服裝協定》結束了歷史使命，全球紡織業自

由貿易將會到來。我國紡織業“摩拳擦掌”，準備大干一場，新上了大量設備，從業人員和生產能力驟增。然而剛剛過去一個季度，美歐對我國紡織品服裝紛紛設限，根據中國紡織品進出口商會的最新監測報告，截至2005年9月9日，中國輸歐10類設限紡織品中的7類已超過清關率，2類緊臨清關率；截至9月7日，美國對我國9類設限紡織品中，除了剛剛設限的2類紡織品外，大部分已超過或緊臨清關率。我國紡織業第4季度大部分設備將閑置，大批人員將面臨失業，這就是WTO倡導的紡織品自由貿易對中國的影響�？磥砦覈�政府相關部門和紡織企業對此應對準備工作做得并不充分，過于樂觀，那么紡織品自由貿易究竟離我們還有多遠？

　　武長海

　　2008年前，“第242段”條款是主要制約因素

　　美歐對中國紡織品設限，援引的是《中國加入WTO組織工作組報告書》(以下簡稱《工作組報告書》)中的第242段條款。第242段條款是中國加入WTO的“條件”。我國在加入WTO談判時做出了包括紡織品特殊保障措施條款在內的選擇性保障措施承諾。

　　“242段”主要有以下特點：第一，從時間效力上來看，“242段”的法律效力為從中國加入WTO到2008年12月31日；第二，“242段”涉及的產品為原產于中國的《紡織品與服裝協定》所涵蓋的紡織品和服裝產品；第三，“242段”是中國加入WTO時對其他WTO成員做的單獨承諾，是單向的�！�242段”對中國遭受不正當保障措施后的救濟權利并沒有規定，缺乏救濟性；第四，“242段”規定的只是數量限制；第五，對何種情況下為“市場擾亂”并沒有具體規定，對認定“市場擾亂”缺乏一個客觀標準，這為一些濫用該條款的WTO成員提供了借口；第六，磋商提起國可以自主采取“設限”措施，“242段”(d)項規定：如在90天磋商期內，未能達成雙方滿意的解決條件，提出磋商請求的成員可根據提出磋商請求的當月前的最近14個月中前12個月進入該成員數量的7.5%(羊毛產品類別為6%)的水平對磋商涉及的一個或多個類別的紡織品或紡織制成品實行限制；第七，對同一種產品不得重復實施“設限”，這一點在《工作組報告書》242段中文版里是有明確規定的，然而美國的司法實踐突破了這一點。2003年11月18日美國宣布對我國胸罩等三類紡織品根據“242段”設限，2005年又對胸罩設限；第八，在《工作組報告書》242段中文版里也規定設限最長時間不能超過一年，然而2003年美國對我國三類紡織品設限一年期滿后并沒有自動解除。美國紡織品進口商會對此在美國法院進行了起訴和上訴，要求解除對我國紡織品的設限，然而敗訴。在美國司法實踐中設限是可以超過一年的，而且一年到期后不需申請政府就可以自主決定繼續延長時限。在“242段”的理解上，歐盟的認識基本和美國是一致的。

　　從以上“242段”的特點來看，對我國紡織品存在著嚴重的歧視，對我國和世界紡織業的發展是極其有害的，因為它妨礙了全球紡織業自由貿易的發展。世貿組織總干事素帕猜在太平洋盆地經濟理事會的一場演講說，“解除紡織品配額對全球經濟有益。對某些國家來說，這需要一些調整上的成本�！彼嘏敛聸]有指明那些國家，但是顯然他所指的是美國和歐盟。

　　美歐對我國紡織品設限是對“242段”的濫用。如果說包括第242段條款在內的歧視性的選擇性保障措施是我國在加入世貿談判時的無奈之舉，或者說，盡管中國在加入WTO的時候，我們作為讓步同意了這個條款。但是，這是中國加入WTO有進有退、權利義務的平衡。我們承認第242段條款的法律效力。但是我們所要求的是要嚴格按照第242段條款所規定的內容和程序來進行。美歐依據第242段條款對中國紡織品實施設限的行為，其依據是不充分的，時間是過于短暫的，判斷是不科學的；美歐設限行為是對WTO規則的濫用。

　　第一，事實認定方面的錯誤。第242段條款規定，WTO成員認為在原產于中國的紡織品和服裝產品對本國產品造成“市場擾亂”，或“威脅阻礙這些產品貿易的有序發展”，則可請求與中國進行磋商。請求進行磋商的成員在提出磋商請求時，應向中國提供關于措施請求的原因和理由的詳細事實聲明，并附能夠證明下列內容的現行數據：(1)市場擾亂的存在或威脅；(2)在該市場擾亂中原產于中國產品的作用。

　　援引第242段條款是有非常嚴格的條件的。首先是“市場擾亂”或“市場擾亂威脅”的認定。盡管第242段條款未對“市場擾亂”或“市場擾亂威脅”進行明確界定，但是依據我國《入世議定書》第16條第四款的規定，市場擾亂應在下列情況下存在：一項產品的進口快速增長，無論是絕對增長還是相對增長，從而構成對生產同類產品或直接競爭產品的國內產業造成實質損害或實質損害威脅的一個重要原因，包括進口量、進口產品對同類產品或直接競爭產品價格的影響以及此類進口產品對生產同類產品或直接競爭產品的國內產業的影響。因此，“市場擾亂”或“市場擾亂威脅”的認定，至少應該考慮四個因素：第一，中國的紡織品短期內是否存在著快速增長；第二，如果是快速增長的話，它對于美歐市場的價格是不是有明顯的影響；第三，在這種情況下，進口國國內的產業有沒有實質性的損害；第四，中國紡織品快速增長與進口國國內產業的實質性損害存在因果關系。在這些實質審核標準問題上，美歐不僅沒有向中方提供詳盡的數據，而且和我們對具體事實的分析有很大的差距，美歐無視這種差距，完全根據自己的憑空想象來認定“市場擾亂”或“市場擾亂威脅”，是違背事實的、也是不負責任的。

　　第二，在程序方面的錯誤使用。依據第242段條款的規定，WTO成員認為在原產于中國的紡織品和服裝產品對本國產品造成“市場擾亂”，或“威脅阻礙這些產品貿易的有序發展”，則可請求與中國進行磋商。雙方將在收到這種請求后90天內，盡一切努力就雙方滿意的解決辦法達成協議，除非雙方同意延長該期限。如在90天磋商期內未能達成雙方滿意的解決辦法，則磋商將繼續進行。提出磋商請求的成員可對磋商涉及的一個或多個類別的紡織品或紡織制成品實行限制。但是，美國紡織品協定執行委員會(CITA)于2005年4月4日開始啟動針對中國生產的棉織襯衫及上衣、棉質長褲、棉質和人造纖維內衣3大類出口紡織品發起為期90天的調查，至2005年5月13日，距宣布開始調查不過30多天，調查結果還沒有出來，更不用說向中國提請磋商、提出證據和之后的90天磋商，美國就決定對來自中國的棉制褲子、棉制針織襯衣、棉及化纖制內衣實施特別保障措施，規定今年中國這3類服裝產品對美出口量增幅不得超過7.5%，這完全違背了第242條款規定的程序。

　　可見，美歐這次挑起紡織品特保爭端，無論是在程序方面，還是在進口對國內產業損害或損害威脅的認定方面，都存在明顯的瑕疵，美國的做法違規之處尤多；美歐在援引第242段條款對我國紡織品設限時，于實體標準認定和程序規則的適用上均構成了對WTO規則的濫用。

　　中歐紡織品協議留下的“后遺癥”

　　2005年6月11日中歐就10類設限紡織品簽署了備忘錄，備忘錄規定：在2005年6月11日至2007年底期間，對上述10類紡織品合理確定基數，并按照每年8%至12.5%的增長率確定中方對歐出口數量。歐盟承諾在2005至2007年期間，對于上述10類產品之外的2005年實現一體化的中國紡織品克制使用中國加入世界貿易組織報告書第242段條款；2008年，對所有2005年實現一體化的中國紡織品克制使用“242段”條款。對于這樣的結果，輿論界都定義為“雙贏”，但認真分析，實質是有限的“雙贏”。

　　首先，此協議本身就是對全球紡織品貿易自由化的減損和破壞。美歐濫用WTO規則，對我國紡織品設限，其實質是貿易保護主義的抬頭，是美歐貿易雙重標準的體現。正如薄熙來所言，“在美歐發達國家有競爭能力的產業里，美歐是極力倡導自由貿易的。但是，對于發展中國家能夠挑戰它們產業的一些產品，就馬上搞貿易保護主義，關上大門，我認為這是雙重標準”。中國是紡織品貿易體制長期被扭曲的最大受害者，由于配額的限制，中國紡織品服裝出口一直受到壓制，配額取消后部分產品產能得到釋放，在短期內出現較快的增長是自然的、合乎情理的，相信經過一段時間以后，出口增長將趨于正常。對中國紡織品按照WTO規則參與全球競爭的初步結果，大可不必過分反應，如果開這樣一個不好的貿易保護主義的頭，將給未來WTO一攬子協議中很多具體國家、具體產業的新競爭格局帶來沖擊，并產生后續的不良反應。

　　其次，此協議配額的增長與我國紡織業的增長能力相比是有限的，甚至是微不足道的。隨著2005年1月1日WTO《服裝與紡織品協定》(ATC)失效，盼望已久的紡織品自由貿易即將來臨，國內大量紡織企業紛紛擴大生產設備，準備“大干一場”；香港地區、臺灣地區和國外大量紡織企業也紛紛轉移到中國大陸，想利用中國廉價勞動力生產成本，準備“大賺一筆”。在這樣的背景下，中國大陸的紡織品生產能力成幾何增長。在2005年前4個月，從中國出口到歐盟的紡織品成倍增長，導致歐盟采取“特�！闭{查措施；2005年6月11日中歐達成《中歐紡織品協議》，在2008年12月31日前，對中國10類紡織品在按年8%至12.5%的額度增長配額。對于這樣的增長額度，相對于目前我國紡織品生產能力，無異于杯水車薪，嚴重制約了我國紡織業的發展。

　　再次，對于這樣的談判結果產生了以下結果，一下就規定三年我國有限的配額，時限是否太長了？因為世界貿易的發展從趨勢來看21世紀將會以中國為中心，從我國的對外貿易數據的統計來看，每年的增長極大，現已經成為第三大貿易國；據預測，不久的將來我國將成為全球第二大消費國，有這樣的王牌在手，我們何必一談就是三年呢？一年一談會怎樣呢？如果明年我們能爭取更主動的外貿地位，就可以爭取到更多的配額。這是我們今后與美國談判也應當注意的問題。

　　最后，歐盟并沒放棄在2008年使用“242段”條款，在協議里只是說2008年，對所有2005年實現一體化的中國紡織品克制使用“242段”條款，但這種承諾是多么的模糊，并沒有任何效力，歐盟在2008年照樣可以隨時使用“242段”條款。

　　2008年至2013年，議定書第16條將是主旋律

　　《中國加入世界貿易組織議定書》第16條又稱為“特定產品過渡性保障機制”，規定：如原產于中國的產品在進口至任何WTO成員領土時，其增長的數量或所依據的條件對生產同類產品或直接競爭產品的國內生產者造成威脅或造成市場擾亂，則受此影響的WTO成員可請求與中國進行磋商；如磋商未能使中國與有關WTO成員在收到磋商請求后60天內達成協議，則受影響的WTO成員有權在防止或補救此種市場擾亂所必須的限度內，對此類產品撤銷減讓或限制進口。“議定書”16條具有如下特點：第一，同樣是只針對中國可以實施的歧視條款；第二，只是對“市場擾亂”規定的更明確些，但具體實施時仍有很大的自由度和分歧；實施的目標更加廣泛，包括所有原產于中國的產品；第三，實施的期限為我國加入世貿組織時起至2013年12月10日；第四，規定了任何此類行動應立即通知保障措施委員會，相對于“242段”條款要規范些�！白h定書”16條的上述特點決定了此類特保的發起同樣也很容易被濫用。2008年12月31日，“242段”條款失效后，“議定書”16條將是橫在我國對外貿易面前的另一道坎。

　　我國紡織業將如何應對

　　從上面的分析可以看出單從法律的角度來講，在2013年前我國紡織品出口就將面臨重重障礙。面對這些不利因素，我國紡織品應如何應對呢？

　　首先，對于紡織企業來說，要加快技術改造，提升紡織品的品質，走“品牌”之路，調整和提升出口產品結構。溫州服裝就主動采取了應對措施。溫州服裝以前主要是通過華僑在做外貿生意，沒有與真正的外商進行合作，沒有正規的合作對象，造成出口的產品一直以中低檔產品為主，產品附加值不高，影響了自身的發展。對此，溫州紡織界練好“內功”，做好自身內部調整。當地的9家服裝企業已經組成了歐派聯合體，形成產品聯盟，并組織參加國際服裝服飾展覽會。另外，鼓勵我國紡織企業可積極嘗試到國外投資辦廠，繞開歐盟對我國紡織品出口的限制。

　　面對復雜多變的形勢，企業還應加強自律，積極發揮紡織協會的作用。

　　對于企業爭相殺價，惡性競爭，最有效的應當是采取行業自律的辦法，所以紡織行業協會一定要有權威性。

　　另外，加強政府的指導和調控作用。國家政府主管部門應當對各國紡織行業狀況進行跟蹤調查，定期發布國別紡織行業狀況報告，使紡織企業在出口時心中有數；幫助紡織企業技術改造，開拓市場；在配額的管理上，有步驟地實行配額招標，把配額給予那些具有國際市場

　　作者簡介：武長海，國際法學博士，新華社特約評論員。