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6000公頃、3672公頃、1262公頃，短短一年，上海清理閑置土地的力度顯得卓有成效。簡單的數字變化背后，究竟孕育著怎樣的故事？未來的清理工作又將如何推進？
本報記者 郝倩 馮胤穎 發自上海
6000公頃、3672公頃、1262公頃，短短一年，上海清理閑置土地的力度顯得卓有成效
。簡單的數字變化背后，究竟孕育著怎樣的故事？未來的清理工作又將如何推進？
定義分歧的背后
有關閑置土地的清理過程在上海延續了1年半。從3672公頃到1262公頃，如此大幅度的銳減過程，似乎更多的是源于此前人們對閑置土地定義的不同認定。
事實上，在官方統計稱謂中，3672公頃始終被認為是——存量土地而非閑置土地。
2004年5月，上海市房屋土地資源管理局(下稱“房地局”)前副局長殷國元首次對媒體公布3672公頃這一數據。
“存量土地的概念是指經政府批準而未開發的土地，所謂政府批準即已批準立項、批準施工許可、批準使用土地、簽訂了土地出讓合同，因為各種原因沒有及時開發。據我們最近的統計，屬于批而未用的經營性土地面積有3672公頃。”
“存量土地不等于閑置土地。閑置土地，它的法律概念是指具備了動工條件的，也就是說這個地塊已經拆平，已經拿到施工許可證的，但是卻沒有開發，按法律規定超過一年應當收取土地閑置費，兩年以上就應當無償收回。”
時任上海市房地局副局長的殷國元特別強調這3672公頃并非閑置土地，而屬于存量土地：“根據我們最新的統計測算，上海有3672公頃是因為種種原因，批了土地，但是還沒有具備動工條件的，這些就不能算作閑置土地。”
隨后，2004年年中，上海市政府新聞發言人焦揚公開表示，截至2003年底，上海已經出讓但尚未開工的經營性項目用地共有3670公頃。未開工的主因是動拆遷難、資金不到位等，其中因資金不到位至今閑置的土地約有1000公頃。
時至2005年9月，房地局以向媒體傳真的方式提供了一份《關于本市閑置土地復核的情況》(下稱《情況》)。首度明確了被稱之為閑置土地的具體數字：“經核，到今年6月30日止，全市共有未動工建設二年以上經營性土地面積1262公頃。”
據此，可以認為此輪閑置土地清理之后，數字變化的根本原因可能還是源于不同的定義。
而記者通過查閱國土資源部于2004年12月27日頒布的《國土資源部閑置土地處置辦法》得知：“本辦法所稱閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權后，未經原批準用地的人民政府同意，超過規定的期限未動工開發建設的建設用地。”
存量土地如何消化
“上海對閑置土地的盤查是年年都在進行，不論開發商現在抓緊開發是否和閑置土地的盤查相關，可以肯定很多企業是在根據對市場的判斷分層次開發土地的。”一位不愿透露姓名的業內人士對《第一財經日報》分析說。
“我們獲得的土地就是存量土地，而非增量土地。”浦東某樓盤的項目經理對《第一財經日報》透露說：從2000年到現在，實際上這家企業一直在獲取其樓盤所在土地整個項目建筑面積一共300萬平方米，但是土地并不是一次性獲取，而是分批取得。每次取得土地都要進行重新評估，到去年4月份時，這部分土地的價格已經和當時的市場價格持平。
該經理坦言：企業的資金鏈問題可以通過多種方式進行規避，土地也是其中關鍵一環。
某港資地產開發商也對《第一財經日報》表示：上世紀90年代，到香港地區的土地推介十分頻繁。根據香港地區經驗，土地拿在手里都會增值的，所以就拿了，而且拿了很多，有的土地十分零碎。
“由于土地市場的宏觀調控等原因，我們一度對市場的信心受到一定的影響，在開發上也放慢了節奏。但是我們的土地和大多數香港地區開發商一樣都在1992、1993年的時候拿下的。”
日前這家港資企業在加快市中心幾塊地的建設速度。“之前因為市場還不成熟，而且地塊多，現在成熟一塊開發一塊。”該經理透露說。
中原地產有一份不完全的統計數據顯示：在上海的中心城區(主要為盧灣、浦東、黃浦、徐匯、長寧等區)中，已規劃好尚未動工或剛動工的樓盤不完全統計就有32個。
而《情況》中也明確表示，存量土地中大約有2100公頃已經開工或者收回調整。
下一步棋子
“市房地部門今年專門召集各個區縣房地部門開了緊急會議，讓各區縣首先自查一下閑置土地。”一位區房地局的工作人員對《第一財經日報》透露說。
記者了解到，目前各區縣房地部門都在針對每一個地塊的不同情況，做處理方案的制定工作。
“如果按情況劃分，這些地塊大略可以分為符合規劃；不符合規劃；以及在市政規劃調整之后，又需要按照新的規劃進行土地重新歸整等多種不同的情況。現在情況非常復雜，如果是規劃出現了變更，調整規劃后土地不允許再開工，那么該塊土地是否要進行相應的補償？如果符合開工條件，應將閑置的原因全部摸清楚：是企業自身，還是規劃或者拆遷等各方面原因。”
《情況》中還對有關措施作了相關說明：“區縣要提出消化閑置土地的辦法。”《情況》中舉例說：確屬動拆遷、規劃調整和土地糾紛等原因的，各區縣抓緊協調處置，能調整為浦東商品房用地的，由區縣統籌調整落實；確屬資金不到位和開發商主觀原因的，一年以上的要收取土地閑置費，兩年以上的將采取政府收回的辦法；確屬開發商無力經營的，由政府收回納入土地儲備。
“客觀來說，土地閑置是一個時間段的問題。”業內人士評述說，從交地的環節來說，即使是開發商已經獲取了土地使用權，依然還要考慮到從企業土地中標、簽協議到最后土地交付，還有一個不可預知的時間段。
而上海日前還有土地商在做土地轉讓的工作，過去土地通過協議轉讓，一些企業手中依然有大量的存量土地可供消化。
相關政府官員對《第一財經日報》透露說：目前傳出要轉讓的在協議出讓時期出讓的土地，大多與這場清肅有關系，例如上海某區的一些土地存在拆遷難，以及早期批租出去的時候是以綜合用地項目批租的，有些開發商希望能改變用地性質，由綜合用地，或者商業用地改成住宅用地，規劃一直沒得到批準；這是兩個主要原因使得該區的土地有很多的存量可以釋出。
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上海閑置土地成因
拆遷難以實施，這是目前中心城區遭遇的主要問題。
上海早年主要實行生地協議出讓，然后由受讓土地的開發商支付一筆拆遷資金，委托各級政府所屬“項目公司”負責拆遷。以靜安區為例，區房地局歷年批出的土地，至今尚有十余公頃未正式拆遷，也無法交付房產商開發。
據統計，上海全市已獲拆遷許可證的地塊中，尚有8萬住戶未能拆遷。去年以來政府著力推進“拆遷工程”，但全年僅完成1萬余戶拆遷工作，其中還不包括沒有拿到拆遷許可證地塊的拆遷戶。
城市規劃的調整，也實實在在地影響著空置土地的開發。
上海市規劃局規劃處處長俞斯佳接受《財經》采訪時也認為，近年來上海房價飛漲，與2003年寫進《上海城市規劃條例》的“雙增雙減”政策有關。所謂“雙增”，即增加公共綠地，增加公共活動空間；“雙減”，則指減少建筑容量，減少高層建筑。據此，上海將嚴格執行住宅樓容積率2.5以內、寫字樓容積率4.0以內的標準。但此前政府與開發商簽署的土地出讓協議中，容積率大多偏高。如今政府修改規劃，即遭到開發商反對，雙方僵持不下，土地也就先自閑置下來。
據統計，上海由于改變規劃而未能動工的房地產項目有109個，占地623公頃，占全市閑置土地總量的17%。
土地本身的增加值已超過土地開發的收益。
上海市社科院房地產研究中心副理事長張泓銘在接受《財經》采訪時評論說，土地囤積現象是存在的——在一個高度壟斷的市場，土地本身的增值已經超出開發土地的增值，勢必導致土地囤積。而對上海而言，土地高度集中在國有開發商的手中，不管他們是否有意，確已享受了土地囤積帶來的巨大收益。
此間分析人士還指出，閑置土地之所以能產生“囤積收益”，與長期以來上海都是大面積出讓土地有關，一塊地動輒幾十公頃，造成少數開發商對大批量土地的壟斷局面。即便是有實力的開發商，在受讓大幅土地后，也絕無資金實力進行一次性開發，往往采取逐步開發的方式。如此，則土地面積越大，開發周期越長；而在這一過程中，土地已迅速升值，開發商已在無形中獲利。節摘自《財經》雜志2005年第一期
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