供應商維權機制形同虛設 法律專家歸因立法缺陷

　　供應商認為政府的采購過程和結果損害了自己的利益，于是依法行使法律賦予他們的質疑、投訴、行政復議甚至行政訴訟的權利。但與此同時，該政府采購合同的簽約、履約仍舊有條不紊地進行，絲毫不因供應商的維權而放慢腳步。自《政府采購法》實施以來，這種供應商維權機制形同虛設，受到質疑、投訴、訴訟的合同仍堂而皇之執行的現象時有發生。法律專家指出，這是立法缺陷造成的難題，而這一缺陷很難在法律修訂前彌補。

　　供應商的困惑

　　北京現代沃爾訴

　　2004年10月，受國家發展改革委員會、

　　提起這個案子，北京現代沃爾經貿有限責任公司總經理王建軍直抱怨：“是對、是錯，我們希望法院趕緊做出決定。”他了解到，廣東開元早同衛生部簽約，現在已開始履行合同。“我們打官司，等到出結果的那一天，還能扭轉簽約的局面嗎？”他問道。本來，現代沃爾想通過法院判決來修正財政部的決定、廢除廣東開元的中標行為、促使采購代理機構重新組織招標，可現在看來事已成定局、無力挽回。王建軍認為，這種在訴訟期間仍在執行合同的做法，對現代沃爾太不公平了。

　　辯護律師的疑問

　　作為該案的辯護律師，北京市遼海律師事務所主任谷遼海也有自己的一些想法。他說，《政府采購法》賦予了供應商質疑、投訴、行政復議甚至行政訴訟的權利，但是在法律實施中，供應商的利益根本沒有得到保護。盡管《政府采購法》57條規定，“政府采購監督管理部門在處理投訴事項期間，可以視具體情況書面通知采購人暫停采購活動，但暫停時間最長不得超過30日”，但是谷遼海說，30日內根本就沒法對投訴內容做出任何評判，也根本無法糾正違法采購。他認為，如果不中止采購行為，供應商質疑、投訴沒有任何意義。其次，遲緩的行政審判效率也縱容了行政主體的違法行政行為，導致了供應商的合法權益長期得不到保護，失去了很多商業機會。

　　法律專家細析立法缺陷

　　清華大學公共管理學院教授于安是《政府采購法》的起草人之一。他坦言，供應商的困惑讓他意識到在政府采購法律體系中，法律對于質疑與投訴的規定有缺陷，而這一缺陷不是法律實施的缺陷，而是一個立法缺陷。正是這個立法缺陷，才導致了現行制度無法充分保護供應商的商業利益。只有當時過境遷后，公正才姍姍到來。

　　于安告訴記者，經濟或民事合同關系的訂立過程中，如果某一方對合同有看法，可以通過雙方協商、仲裁、調解或者民事訴訟來解決。而政府采購合同，由于自身帶著濃厚的公共利益色彩，立法者為了維護相對處于弱勢地位的供應商的權利，專門為供應商設立了質疑、投訴程序，實質上也是保護公共利益不受侵犯。這一點在國際上也都得到了認同，他介紹說，聯合國貿易法委員會的《貿易法委員會貨物、工程和服務采購示范法》與WTO《政府采購協議》中，都有專門的章節來規定質疑程序。

　　“《政府采購法》第六章《質疑與投訴》充分吸取了國際經驗，但由于遷就了當時的行政法體制，這一遷就產生了立法缺陷。”于安客觀地評價。原來，國際上都將政府采購行為視作一個行政行為，完全不同于普通公眾間的買賣行為。因此，對政府的這一單方、特權行為，需要進行嚴格的司法審查，包括政府采購行為和其過程。而當年中國立法時，立法者普遍認為，政府采購行為不是行政行為，充其量算政府的一種商業行為。因此，政府采購中發生的各種紛爭，只有經過投訴環節，供應商對政府采購監督管理部門作出的投訴處理結果有意見時，才能用行政法的救濟手段來維護自己權益，即行政復議和行政訴訟。但是，即使進行行政復議和訴訟，供應商只能去起訴政府采購監督管理部門的投訴處理行為，而無權起訴政府采購行為本身。他說，這同國際上通行的司法審查之間，存在了很大距離。

　　其次，《政府采購法》的質疑、投訴程序，沒有考慮到供應商的商業機會。于安說，政府采購的本質具有商業含義，包含著商業機會和時間概念，這些商業機會在供應商的權益中占據著很重要的地位。法院沒有專設解決政府采購糾紛的程序，而將其視為普通行政訴訟案件。這樣，依照現行法律制度，供應商要經過質疑、投訴、復議甚至訴訟等條件苛刻、時間冗長的漫漫征程后，最后才能塵埃落定。盡管57條也規定可“暫停采購活動”，但法律并沒對此做詳細規定，而把自主權交給了政府采購監督管理部門。復雜的程序也許能保證部分公正，但是政府采購合同也未能全部中止。換句話說，供應商以丟失部分商業機會為代價來換取遲來的公正。“而這些遲來的公正對供應商已失去了意義，因為政府采購合同早已訂立或者在進行中。”他說。

　　立法缺陷能彌補嗎？于安認為，到目前為止，出臺司法解釋的希望不大。但是，在中國加入《政府采購協議》后，為達到同國際接軌的承諾，對《政府采購法》的相關條款可能會做重新詮釋。

　　作者：曾亮亮