公共與民營合伙關系的制度障礙

　　○ 霍宇暉 魯慶成

　　公共與民營合伙關系可以定義為公共和民營參與方之間的一種長期性合作，開發共同的產品或服務，在合作中分擔風險、成本并分享利益成果。但合作意味著參與方的增加，同時，在合伙經營中，參與方總是相互依賴。這兩個基本情況就導致公共與民營合伙關系的建立存在制度和策略上的障礙。

　　案例分析

　　在荷蘭，被認為公共與民營合伙關系應在其中扮演重要角色的項目稱為“重點項目”。目前荷蘭在城建方面有六個重點項目，涉及辦公樓、基礎設施、購物和娛樂設施，荷蘭政府除了希望通過這些項目的實施以擴大就業和改善公共設施外還希望能充分利用現有的城市土地，同時促進經濟和社會發展。

　　由于項目需要占用現有的城市基礎設施，因而各種各樣的參與者被牽涉進來。

　　案例1

　　烏得勒支中心車站(UCP)項目

　　這一項目包括對火車站所在的Hoog Catharijne購物中心及其周圍區域的再發展。在上世紀80年代早期，荷蘭政府、荷蘭國家鐵路公司、Jaarbeurs大廈的所有者和Hoog Catharijne購物中心的所有者擬訂了該區域的復興計劃。1993年，考慮到市政府與三家土地所有者的不同意見，一項包括建立由市政府和三家大型項目

　　案例2

　　南軸項目環繞阿姆斯特丹南/WTC火車站和阿姆斯特丹環城公路南段區域的再開發。三個重要的民營參與者——荷蘭國際銀行、荷蘭銀行和國家鐵路公司的不動產公司開始形成聯盟以組織其策略。在與市政府談判后，它們保證投資20億荷蘭盾用于在地下交通樞紐上面建造不動產，條件是政府要融資并建造地下交通樞紐。然而，在漫長的等待之后，為地下交通基礎設施籌措資金并沒有獲得具體結果，城市管理者與民營參與者之間的合作熱情開始冷卻，公共部門與民間的合作架構開始松動，合作焦點轉移至完成不依賴于新建地下汽車和公交基礎設施的不動產項目。盡管公共部門與民營部門間的往來還很多，但是他們的聯合組織開始分散，而責任開始分離。

　　案例3

　　海牙中央車站項目

　　該項目是在90年代啟動的一個大規模內城改造計劃的一部份，包括在中央車站周圍區域的重組。1996年，該項目主要的參與者建立了一個非正式的指導組來討論該區域建造計劃的動力。盡管采取了一些行動，包括組織公共和民營部門聯合出資建立公司的一次不成功嘗試，但由于參與者之一殼牌退休基金反對，直至1998年底還沒有一個最終的解決方案。1999年海牙市政府決定將車站周圍的核心區域與整個發展計劃分離并專門發展這一個區域。于是市政府向荷蘭政府申請財政支持，并于2000年7月在重點項目預算中落實資金。2002年初，市政府、國家鐵路公司、Multi Vastgoed和代表近鄰車站的商戶和影院的巴比倫簽署協議重申對該規劃的支持，民營參與者在該區域首先開發了若干項目。該總規劃同時規定了再開發的各個階段，并安排了關于資金和項目組織的強制落實手段。

　　基本結論

　　公共參與者(大部份是市政府)是啟動規劃和向民營參與者咨詢項目各個元素的主要部門。合伙形式由于能夠創造新的附加價值而吸引投資人，但現實中，合伙形式卻最多只能應付一個雙邊協議。其結果是，整合的投資項目概念經常被轉化為一組聯系松散的項目，各方由于忙于處理各自的程序和內部事務而無法像伙伴那樣合作。

　　1.參與者互相依賴

　　公共行政管理的目標不容易轉化為行動，困難之一是中央政府的目標要靠地方參與者(市政府、地方利益集團和民間投資者)來實現。主要參與者正式參與工作過程并對項目主旨和過程進行干預，他們能簽署正式的協議;外圍參與者(如意欲在開發區落戶的公司)與利益相關，但在系統上又無法對項目進行干預，他們是項目實施所依賴的制度背景的一部分，只有像融資方和開發商那樣擁有知識和手段的有限的幾個民營參與方能從事大型計劃。主要參與者必須考慮外圍參與者突然介入及其對地區開發產生實質影響的可能性。這使得參與者互相依賴，這種互相依賴的關系是合作的基礎，但也可能導致慣性和阻塞。在投資計劃中，不動產機構主導決策，而負責基礎設施和后勤運輸的部門扮演外圍角色。但是，它們對空間和投資的使用才是重點項目成功的關鍵。

　　2.互連的舞臺和網絡

　　重點項目的參與者提供不同的資源且扮演不同的角色。在荷蘭所有的重點項目里，決策都涉及到住房和環境規劃以及交通問題，前者由環境網絡處理，而城建、計劃和環境部(VROM)扮演牽頭的角色;后者由交通網解決，交通部系主導角色。兩個網絡中，決策者是在各自不同的舞臺中做出對重點項目十分重要的決策，而連接起不同部門的決策是非常耗時的，且需要高超的協調技術。

　　3.領域分割

　　公共與民營合伙關系項目的決策必須與各種不同的參與者、舞臺及網絡相聯系，這一事實不只造成了對管理而言的組織問題，而且還造成了領域問題。不同的行業網絡或部門之間的劃分也可能給公共與民營合伙關系項目造成困難。

　　公共與民營實體間的合作策略

　　此處接觸到公共與民營合伙關系的一個核心問題，即民營參與者的價值取向會導致另一種策略，它以市場份額和利潤的確定性為中心，同時還強調抓住機會。然而, 公共部門只要政治上和公眾基礎接受，政府就能夠容許損失。公共單位以對項目實質的控制和財務風險最小化為目標，但不能滿足公眾對成本和效益的期望時，輿論因素就要考慮進去。

　　合伙關系難以發展可以解釋為以下三個因素的組合：參與者組成的復雜性；制度的原因、公共與民營參與者不同的策略選擇。

　　由合同來劃分責任考慮到了現有的制度分割性，并且將項目分成標段降低了決策程序的復雜度。此外，合同降低了風險并且成為防止投機行為的保證。這點反映在公共參與者身上是要在保證對項目政治影響力的同時降低期望，降低實施成本。民營參與者為了要將政治風險減到最小而追求確定性，將工作重心集中在劃分責任和強化合同關系。

　　可惜的是，這一效應對需要創新和發展高質量產品的項目不利，同時不太容易實現具有整合性的產品和服務。真正的公共與民營合伙關系與21世紀初的基于公共與民營劃分的制度規則、角色和習慣并不相適合。

　　(作者單位：國家