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本報(bào)記者 李瑩 北京報(bào)道
從9月1日開始實(shí)施的《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》(下簡稱《條例》)規(guī)定，將對涉及食品安全、生產(chǎn)安全、通訊安全、人身財(cái)產(chǎn)安全和公共安全的六大類工業(yè)產(chǎn)品實(shí)行生產(chǎn)許可證管理。國務(wù)院法制辦相關(guān)負(fù)責(zé)人也認(rèn)為，這樣將會從源頭上嚴(yán)把產(chǎn)品質(zhì)量準(zhǔn)入關(guān)，是解決當(dāng)前工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全，特別是食品質(zhì)量安全所存在的突出問題的必須。
早在1984年國務(wù)院就出臺了《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證試行條例》，新的管理?xiàng)l例選擇現(xiàn)在頒布實(shí)施的原因，很多人把它歸因于當(dāng)前頻發(fā)的安全事故，特別是近段時間以來接二連三出現(xiàn)的食品安全事件。
但對多事之秋的食品和生產(chǎn)安全領(lǐng)域來說，《條例》能否擔(dān)得起這樣的重?fù)?dān)還讓很多人心存疑慮，而更多的人關(guān)心的是認(rèn)證制度會不會增加產(chǎn)品成本，加重消費(fèi)者負(fù)擔(dān)；進(jìn)入提高“門檻”后，大量的中小企業(yè)會不會被淘汰出局，從而對目前我國參差不齊的消費(fèi)市場，尤其是農(nóng)村市場造成損害；過多的行政許可會不會導(dǎo)致行政集權(quán)，給市場帶來不良影響……
面對爭議和擔(dān)憂，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理學(xué)教授齊明山在接受本報(bào)記者采訪時認(rèn)為，盡管該條例還有很多待完善的地方，但相對目前更為嚴(yán)重的食品、生產(chǎn)安全事件來說，“有總比沒有要好”。
受益者
每一部法律的頒布都有受益者，也理所當(dāng)然的有利益受損者，該《條例》的出臺，被一些人認(rèn)為是將從源頭上對企業(yè)實(shí)行優(yōu)勝劣汰，提高產(chǎn)品的質(zhì)量，保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益。
至于能否達(dá)到這樣的初衷，中國政法大學(xué)法學(xué)院副教授柯華慶有自己的擔(dān)心，他認(rèn)為該《條例》的出臺對大企業(yè)的確是比較有利的，對大中城市的消費(fèi)也沒什么影響。從法律的制定來說，在很多議案中大公司的代表可以發(fā)表意見，而且許可證要求具備的條件它也都能滿足，而個體工商戶和小企業(yè)則沒有這樣的優(yōu)勢。至于對消費(fèi)者的影響，“從表面看好像是對消費(fèi)者有利的，而實(shí)際上對大眾消費(fèi)者是沒有利的。”
熟悉農(nóng)村市場的柯華慶認(rèn)為立法者并沒有完全考慮到中國的現(xiàn)實(shí)情況，“中國的消費(fèi)層次很多，差別很大，農(nóng)村尤其突出，就消費(fèi)需求而言，其實(shí)很多農(nóng)民并不是不想買好的東西，而是買不起，甚至很多時候他們明明知道某些產(chǎn)品是有一定缺陷的，但由于經(jīng)濟(jì)條件的限制，他們依然會購買會消費(fèi)，這就是實(shí)情，也是很多個體工商戶和小企業(yè)能夠存活，他們生產(chǎn)的產(chǎn)品在農(nóng)村仍有市場的重要原因。”他說。
而《條例》頒布后隨著“門檻”的提高，這樣的小企業(yè)如果真要退出市場，大企業(yè)在農(nóng)村市場就極易形成壟斷，更重要的是他們的產(chǎn)品往往因高附加值而致使農(nóng)民無力購買，最終導(dǎo)致貧困階層在短期內(nèi)想消費(fèi)也無法消費(fèi)。
不過，柯華慶對農(nóng)村市場的這種擔(dān)憂在程春明看來有些過慮了，程也是中國政法大學(xué)法學(xué)院副教授，他認(rèn)為目前中國的企業(yè)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到壟斷的水平，而且“并不是大企業(yè)提供的產(chǎn)品就一定是高附加值的，大企業(yè)也可以生產(chǎn)安全的、價格低廉的產(chǎn)品”。因?yàn)橥ǔＧ闆r下大企業(yè)的生產(chǎn)成本比中小企業(yè)要低，這樣大企業(yè)完全可以利用自身資源配置完備的優(yōu)勢做到單個產(chǎn)品成本降低。
對很多人擔(dān)心實(shí)行許可證制度后會加大企業(yè)的成本，企業(yè)可能最終將成本轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者頭上的憂慮，程春明認(rèn)為“這種成本的增加并非必然轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上，其實(shí)對企業(yè)而言，誰在未來競爭中主動消化了這種成本，將來的市場就會對誰更有利。并且如果消費(fèi)者對產(chǎn)品有高的信任度，也是愿意支付更高一點(diǎn)的成本的。”
對《條例》的頒布可能會淘汰一些能生產(chǎn)合格產(chǎn)品但企業(yè)硬件配備又達(dá)不到《條例》要求的中小企業(yè)，程春明認(rèn)為這是正常現(xiàn)象，是社會在保護(hù)消費(fèi)者的生命和安全的執(zhí)法：過程中必須付出的成本。“企業(yè)如果連初步的資格能力都不具備，卻能生產(chǎn)出合格的產(chǎn)品，這種概率太小了，我們不能把社會安全建立在‘偶然’的基礎(chǔ)上。”
擔(dān)憂
根據(jù)《條例》規(guī)定，將重點(diǎn)對米、面、油、電熱毯、壓力鍋業(yè)、安全帽等六大類關(guān)系到國計(jì)民生的工業(yè)產(chǎn)品實(shí)行許可證制度管理。對此，柯華慶認(rèn)為對一些比較危險(xiǎn)、技術(shù)含量高、信息嚴(yán)重不對稱、老百姓自己判斷不了的工業(yè)產(chǎn)品，國家實(shí)行許可證管理制度的確是有必要的，而對那些消費(fèi)者可以自己判斷的產(chǎn)品，最好不要用許可證管理制度，“如果為了絕對安全，一切工業(yè)產(chǎn)品都要許可的話，中國大多數(shù)人將吃不飽，穿不暖！”他說。
頒布和實(shí)施一個許可證管理制度容易，但執(zhí)行會很困難。柯華慶介紹說，其實(shí)除了實(shí)行許可證管理制度外，督促企業(yè)提高產(chǎn)品質(zhì)量的途徑還有很多，比如可以通過企業(yè)自律、市場競爭、執(zhí)法部門檢查抽查等方式。而在這些方式中，柯華慶分析認(rèn)為真正對產(chǎn)品質(zhì)量管理有效的的確是產(chǎn)品許可證制度和產(chǎn)品的質(zhì)量認(rèn)證制度，“但前者是治標(biāo)不治本，如果遏止了源頭，也就沒有活水了，而后者通過檢查，根據(jù)產(chǎn)品的差異劃分出不同的檔次，滿足不同的需求，才是標(biāo)本兼治。”
在管理過程中進(jìn)行監(jiān)管的方式也被程春明認(rèn)為是一種比較好的方法，但同時他擔(dān)心在龐大的中國市場上日復(fù)一日的進(jìn)行大規(guī)模的商業(yè)檢查是否現(xiàn)實(shí)，因此從執(zhí)法的可行性上他更支持從源頭上明晰哪些產(chǎn)品是被許可的，哪些是違法的。這樣可以通過法律的力量對生產(chǎn)廠商進(jìn)行先期威懾，同時因?yàn)橛辛朔傻拿魑囊?guī)定也為行政執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中做到有法可依提供依據(jù)，當(dāng)然，最重要的是“立法的成本是小于執(zhí)法成本，更小于司法成本的”。
除了對執(zhí)法可行性的擔(dān)憂，柯華慶還對《條例》執(zhí)行過程中可能產(chǎn)生的問題表示憂慮，他認(rèn)為由于低端消費(fèi)品的需求市場仍然存在，如果監(jiān)管力度不夠的話中小企業(yè)就會一如既往的存在，那么現(xiàn)在的立法成本就會白白浪費(fèi)；如果監(jiān)管力度大的話，則可能導(dǎo)致一些不符合條件的小企業(yè)為求繼續(xù)生存下去，采用隱性的方式向取得生產(chǎn)許可證的大企業(yè)尋租，最終導(dǎo)致形成一種國家要求的是一套顯規(guī)則，而實(shí)際實(shí)施的是另一套潛規(guī)則的局面。
至于《條例》中規(guī)定對此進(jìn)行相應(yīng)的處罰，柯華慶認(rèn)為，這種處罰對于違法的主管部門和個體來講其實(shí)都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不到位的。
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