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專營權的界定以及建立普遍服務補償機制，關系到郵政企業的生死存亡，此乃郵政改革的各方利益交點所在
文/本刊記者 周季鋼
這是一場博弈，對陣的各方包括郵政總局、財政部、國資委、人民銀行以及國內外
的眾多從事郵政服務的非郵政企業。
2005年7月20日，國務院常務會議討論并原則通過了《郵政體制改革方案》。
作為此次郵改方案最為重要的參照——《中國郵政體制改革研究》的執筆人，國務院發展研究中心副研究員李佐軍博士一語道破，中國郵政體制改革遠遠沒有完成。
郵政體制改革的第一步是政企分開，成立郵政監管體系和郵政集團；第二步是郵政集團要公司化，要想成為有競爭力的現代企業，進而必須股份化；第三步，隨著發展就要大力引進非公有制投資者，甚至在某些業務范圍之內實現非國有股控股，最后完成私有化。
2005年7月11日，日本小泉政府已經一步到位地將私有化提上參議院的議程；荷蘭、德國等國家已經完成私有化。李佐軍認為，郵政企業私有化乃大勢所趨，但由于我國薄弱的市場經濟基礎以及幅員的廣闊，我國郵改在這個過程究竟持續多長時間，還要取決于郵政總局改革的決心以及國內外非郵政企業給郵政企業施加競爭壓力。
一直以來，我國郵政的普遍服務補償機制嚴重缺失，使得郵政系統只得憑借存儲在央行的8000億元郵政儲蓄坐享其成，憑借寬泛的郵政專營權這一利益來彌補普遍服務業務的虧空。這成就了郵政系統在我國現行市場經濟體制下畸形的生態。對于此次新劃分的郵政體系和各大利益集團而言，最為關心的問題是，郵政儲蓄業務從原郵政總局剝離之后，郵政專營權的劃分尚不明確，何以保證郵政系統的正常運轉？
稍有差池，中國郵政改革將前功盡棄。
從2005年7月20日起，截至新的《郵政法》出臺之前，此次改革涉及到的利益各方將度過視為煎熬的不眠之夜。
政府和市場的較量
近年來，隨著外資快遞巨頭在中國市場占有率的節節攀升，郵政總局看到了四面環峙的狼。
為了奪回國際快遞業務，2002年郵政總局先后發出“64號文件”和“國聯472號文件”。“匯豐大廈快遞風波”引發了手握“尚方寶劍”的郵政總局的狠招——要求國內外的快遞企業都要接受其統一委托管理。
以德國敦豪(DHL)、美國聯合包裹(UPS)、美國聯邦快遞(FEDEX)、荷蘭天地快運(TNT)組成的四大跨國公司利益集團率先站出來反抗，他們公開發表聲明指出，要接受其委托管理孰難從命。
沖突開始白熱化。2003年10月，申通、東方萬邦和信達向同行發出“倡議書”，呼吁組建快遞行業協會以和郵政總局抗衡；2004年1月15日，由申通、東方萬邦、信達牽頭，40多家上海快遞企業共同參與的座談會召開，會議的請帖上旗幟鮮明的提出議題——《郵政法》的修改對快遞行業的影響。
據當事人彭旨平律師回憶：“大多數受到邀請的企業都到了，會場坐得滿滿的，畢竟這關系絕大多數快遞企業的生死存亡。”
這讓決策層意識到，郵政體制改革迫在眉睫。于是國務院研究中心成立了“郵政體制改革”課題組，由產業經濟研究部副部長馮飛擔任組長，和郵政總局、快遞協會以及跨國公司等有關利益各方進行了充分接觸。
課題做出來后，國務院發展研究中心就此召開了研討會，社會輿論關于郵政體制改革的呼聲四起。
課題的協調人和執筆人李佐軍表示：“應該說，我們給發改委推進郵政體制改革提供了很重要的參考，事實上發改委也是參考了我們的方案。在此次推進國家郵政體制改革過程中，一些大的原則方向，包括一些操作類型大的環節，也基本上和我們當初的課題設想是一致的。”
大利益集團的博弈
數據顯示，中國郵政經年虧損，1998年虧損突破100億元。當郵電分拆后，國家不得不出臺“8531”計劃，即自1999年起，國家逐年向郵政補貼80億元、50億元、30億元、10億元。
郵政總局表示，虧損是因為其承擔的普遍服務，這帶來每年高達41.7億元的虧損。其中，以農村為主的普遍服務網點虧損達27.67億元，政策性業務虧損達14.03億元。
事實上，中國郵政系統在非專營領域也缺乏競爭力。2003年，郵政總局把物流、報刊發行、集郵等業務打包，成立中郵物流有限責任公司，謀求新的利潤增長點。但經過兩年的發展，中郵物流卻沒有成為盈利的火車頭。
2005年，距離1998年郵政電信分家已有7年；而2005年12月1日，開放外資獨自經營物流快遞業務的大限將至。
為了迎接2005年12月1日的來臨，UPS在 2004年底組建了貨運服務公司，并于2005年初迅速整合了旗下的資本公司、物流集團和貨運服務公司。據透露，UPS將于2007年在上海浦東機場設立國際航空轉運中心。
國內的快遞企業及非郵政企業，包括物流企業也希望盡快打破壟斷，以便和郵政系統的企業公平競爭。
此際，郵政總局感到形勢嚴峻。一方面郵政總局希望推進改革有助于其長遠的發展，另一方面郵政總局又感到為難，因為改革就要打破其壟斷，喪失部分利益。
其次，從國家行政層面來說，郵政改革也不僅是郵政總局一家的事，郵政總局承擔了具有社會公益性質的、公共產品性質的普遍服務，具有一定的特殊性。從整個國家的普遍服務業務的角度來看，郵政體制的改革又涉及到幾個部門的利益糾葛——財政部、人民銀行、國資委、發改委。
對于財政部而言，郵政體制改革推進下去后，郵政系統就變成了企業，如果不建立起普遍服務補償機制，普遍服務就難以得到保證；要建立郵政企業的普遍服務補償機制，財政部就要拿錢，而且不是一筆小數目。
按照郵政總局的計算標準，其每年41.7億元的虧損均來自其承擔的普遍服務，那么財政部是不是應該以41.7億元/年為標準來計算財政補償金額呢？
對人民銀行而言，最關心的是郵政儲蓄問題。實際上郵政企業通過基層吸儲，將這筆錢交給人民銀行，然后收取穩定的毫無風險的利息差。據統計，目前有多達8000多億的郵政儲蓄放在人民銀行，僅2002年郵政總局就從人民銀行處獲取了180億元的轉存利息。
但郵政儲蓄卻顯得有點怪異，郵政儲蓄只吸收貸款不發放貸款，沒有任何金融風險可言。人民銀行希望把郵政儲蓄變成郵政儲蓄銀行，跟其他銀行一樣吸儲放貸、自負盈虧，通過對銀行監管政策對其實施監管。銀監會主席劉明康表示，要“抓緊實施郵政儲蓄體制改革”，組建郵政儲蓄銀行，并將其納入銀行監管體系。
社科院金融中心研究員易憲容分析認為，如此一來郵政總局是不愿意的，如果把郵政儲蓄變成郵政儲蓄銀行，那么郵政總局的穩定利息差收益就無法得到保證。
對于國資委而言，一旦郵政系統政企分開以后，郵政系統的龐大國有資產可能就會隨著建立郵政集團而并入國資委，這對國資委而言是一筆巨大的資產。
李佐軍認為，改革方案的最后確立，取決于各大利益集團之間博弈的結果。
懸而未決的破冰之舉
2005年6月23日，郵政總局在北京召開全國局長會議，該會議被喻為中國郵政改革的“破冰之舉”。郵政總局局長劉安東在會上發言，將組建中國郵政集團公司，并成立一個郵政監管機構——郵政管理局。
與此同時，北京郵政將作為試點，包括實業集團及下屬的8個二級子公司和32個三級子公司，主輔分離、輔業改制將首先在該實業集團及其所屬子公司中進行。
2005年7月20日，國務院常務會議討論并原則通過了《郵政體制改革方案》。實行政企分開，重新組建國家郵政局，作為國家郵政監管機構；組建中國郵政集團公司，經營各類郵政業務；加快成立郵政儲蓄銀行，實現金融業務規范化經營。
然而，此次原則上通過的《郵政體制改革方案》并沒有詳細披露。郵政總局的說法是，需要高度保密。
馮飛認為，政企分開在目前已成定論，但要做到政資分開卻難上加難。目前市場上最關心的問題是，新成立中國郵政集團之后，壟斷問題是否存在？馮飛認為，一直以來對郵政專營權的爭論不休，郵政逐步縮小專營權是一個趨勢，但如何界定，各方分歧巨大。
上海郵電經濟研究會副會長高仰止認為，由于信件業務還屬于政府職責內的公共服務，因此不可能完全市場化。
李佐軍認為，實際上專營業務就是壟斷業務(譬如信件業務)，包含在普遍服務業務之內。(在國外也有普遍服務業務委托非郵政企業去做的。)在普遍服務業務的范圍之內，其中有一塊是國家規定必須由郵政企業壟斷經營的。即便國家郵政集團成立之后，這個問題并沒有得到解決，壟斷問題和專營問題是《郵政法》才能解決的。
補償機制之爭
郵政普遍服務的補償是改革一個繞不過去的關口。
李佐軍認為，以前的情況是，國家財政沒有建立普遍服務補償機制，實際上采取的就是郵政儲蓄這個補償措施。如果無法建立起普遍服務補償機制，還有一個辦法就是維持郵政局比較高的壟斷，給予大量的專營權。
據中國國際貨運代理協會秘書長劉建新介紹，中國郵政一直在為專營范圍與非郵政企業、包括跨國公司進行較量，具體表現為《郵政法》修改過程中出現的種種分歧。目前，《郵政法》已經六易其稿。
2003年11月，新鮮出爐的《郵政法》第五稿引起了民營快遞企業的普遍異議，該修改稿提出，“500克以下信件寄送由郵政專營”，快遞實行特許經營，設立“郵政普遍服務基金”等。業內人士認為，這實際上是強化了郵政的專營地位。
第五稿出臺的8個月后，第六稿將專營范圍縮小到350克以下，但依然未能緩和郵政和非郵快遞之間的關系。“第五稿只是規定單件重量在500克以下的信件的寄遞業務由郵政專營，對商務信函卻是網開一面，但第六稿卻把350克以下的商務信函也納入了專營范圍。”劉建新說。
劉建新說，按照上述規定，目前國內90%的民營企業會死掉。而國際快遞公司目前的業務中，有近60%的業務屬于350克以內的商務信函。
李佐軍透露，“在國務院發展研究中心制定的方案中，界定標準提得還低，提到過250克，甚至還有100克。”
據了解，當時國務院發展研究中心更多的借鑒了歐盟郵政體制改革的一些經驗。歐盟規定的專營業務范圍為：至2005年底，重量不超過100克、且資費不超過一類信件價格3倍的信件，包括快遞。從2006年起，郵政信函專營業務范圍重量降至50克以下，資費降至同類信件的2.5倍以下。
“我們的改革方案也提出一個原則，既要強調與國際接軌，又要尊重中國國情。”李佐軍說，“我國幅員廣懋，普遍服務業務的任務比較艱巨，不像荷蘭這些小國。荷蘭地貌以平原為主，地域差距小，普遍服務業務讓哪個企業、哪個部門去干，都很容易解決。在我國就不一樣，地域差距很大，貧富差距也大。如果普遍服務業務沒有一個有經濟基礎的機構去做，很可能邊遠地區就沒有人去送信了。所以在普遍服務補償機制沒有建立起來的情況下，我們過分的強調專營權的范圍縮小，那就導致國家郵政系統難以維持下去，這是個兩難選擇。”
站在消費者的角度顯然希望標準定得更低一點，打破壟斷就使得其選擇范圍擴大，能獲得更多更優質的服務。但李佐軍強調，這涉及到一個風險問題。如果標準定得低一點，如果郵政集團沒有得到足夠的補償，低一點意味著它難以維持運轉，就使得普遍服務業務難以得到保證，進而損害消費者的部分利益。
馮飛認為，單純按照克數來限制并不合理。他建議實行“克數+資費”的方案。譬如100克的郵件，如果客戶愿意付出比郵政更高的郵資，可以允許其他快遞公司遞送。澳大利亞郵政總公司國際戰略和政策部研究員麥考文·羅杰表示，在澳大利亞非郵政公司要經營250克以內的郵政專營業務，必須向用戶收取4倍于郵政的費用，否則屬于違法。
還有一種方式是設立普遍服務補償基金。凡是從事郵政業務的企業，根據企業規模的大小等多方面的指標，都要承擔對普遍服務業務的補償，向國家上繳一定資費由國家設立基金的形式對從事普遍服務業務的企業進行補償。
《郵政法》第五稿中規定，郵政企業和非郵快遞企業都要繳納普遍服務基金。但第六稿卻只是規定非郵政企業需要繳納這一基金，同時允許郵政企業繼續實行混業經營。
劉建新明確表示，對于非郵政體系的企業而言，這種基金的模式尤其不能接受。
事實上，基金模式在國外也存在爭議。非郵政企業認為已經繳了稅，憑什么還要繳補償基金？這無疑使得從事郵政服務的企業增加了其他行業所不具備的成本。普遍服務業務是公益性質的，應該由國家財政來負擔。
最后的定奪，只有等待《郵政法》的出臺。
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