中國(guó)郵政改革背后的利益戰(zhàn)場(chǎng) 四大部委卷入博弈

　　專營(yíng)權(quán)的界定以及建立普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制，關(guān)系到郵政企業(yè)的生死存亡，此乃郵政改革的各方利益交點(diǎn)所在

　　文/本刊記者 周季鋼

　　這是一場(chǎng)博弈，對(duì)陣的各方包括郵政總局、財(cái)政部、國(guó)資委、人民銀行以及國(guó)內(nèi)外的

眾多從事郵政服務(wù)的非郵政企業(yè)。

　　2005年7月20日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過(guò)了《郵政體制改革方案》。

　　作為此次郵改方案最為重要的參照——《中國(guó)郵政體制改革研究》的執(zhí)筆人，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副研究員李佐軍博士一語(yǔ)道破，中國(guó)郵政體制改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有完成。

　　郵政體制改革的第一步是政企分開(kāi)，成立郵政監(jiān)管體系和郵政集團(tuán)；第二步是郵政集團(tuán)要公司化，要想成為有競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代企業(yè)，進(jìn)而必須股份化；第三步，隨著發(fā)展就要大力引進(jìn)非公有制投資者，甚至在某些業(yè)務(wù)范圍之內(nèi)實(shí)現(xiàn)非國(guó)有股控股，最后完成私有化。

　　2005年7月11日，日本小泉政府已經(jīng)一步到位地將私有化提上參議院的議程；荷蘭、德國(guó)等國(guó)家已經(jīng)完成私有化。李佐軍認(rèn)為，郵政企業(yè)私有化乃大勢(shì)所趨，但由于我國(guó)薄弱的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及幅員的廣闊，我國(guó)郵改在這個(gè)過(guò)程究竟持續(xù)多長(zhǎng)時(shí)間，還要取決于郵政總局改革的決心以及國(guó)內(nèi)外非郵政企業(yè)給郵政企業(yè)施加競(jìng)爭(zhēng)壓力。

　　一直以來(lái)，我國(guó)郵政的普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制嚴(yán)重缺失，使得郵政系統(tǒng)只得憑借存儲(chǔ)在央行的8000億元郵政儲(chǔ)蓄坐享其成，憑借寬泛的郵政專營(yíng)權(quán)這一利益來(lái)彌補(bǔ)普遍服務(wù)業(yè)務(wù)的虧空。這成就了郵政系統(tǒng)在我國(guó)現(xiàn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下畸形的生態(tài)。對(duì)于此次新劃分的郵政體系和各大利益集團(tuán)而言，最為關(guān)心的問(wèn)題是，郵政儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)從原郵政總局剝離之后，郵政專營(yíng)權(quán)的劃分尚不明確，何以保證郵政系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)？

　　稍有差池，中國(guó)郵政改革將前功盡棄。

　　從2005年7月20日起，截至新的《郵政法》出臺(tái)之前，此次改革涉及到的利益各方將度過(guò)視為煎熬的不眠之夜。

　　政府和市場(chǎng)的較量

　　近年來(lái)，隨著外資快遞巨頭在中國(guó)市場(chǎng)占有率的節(jié)節(jié)攀升，郵政總局看到了四面環(huán)峙的狼。

　　為了奪回國(guó)際快遞業(yè)務(wù)，2002年郵政總局先后發(fā)出“64號(hào)文件”和“國(guó)聯(lián)472號(hào)文件”�！皡R豐大廈快遞風(fēng)波”引發(fā)了手握“尚方寶劍”的郵政總局的狠招——要求國(guó)內(nèi)外的快遞企業(yè)都要接受其統(tǒng)一委托管理。

　　以德國(guó)敦豪(DHL)、美國(guó)聯(lián)合包裹(UPS)、美國(guó)聯(lián)邦快遞(FEDEX)、荷蘭天地快運(yùn)(TNT)組成的四大跨國(guó)公司利益集團(tuán)率先站出來(lái)反抗，他們公開(kāi)發(fā)表聲明指出，要接受其委托管理孰難從命。

　　沖突開(kāi)始白熱化。2003年10月，申通、東方萬(wàn)邦和信達(dá)向同行發(fā)出“倡議書(shū)”，呼吁組建快遞行業(yè)協(xié)會(huì)以和郵政總局抗衡；2004年1月15日，由申通、東方萬(wàn)邦、信達(dá)牽頭，40多家上�？爝f企業(yè)共同參與的座談會(huì)召開(kāi)，會(huì)議的請(qǐng)?zhí)�上旗幟鮮明的提出議題——《郵政法》的修改對(duì)快遞行業(yè)的影響。

　　據(jù)當(dāng)事人彭旨平律師回憶：“大多數(shù)受到邀請(qǐng)的企業(yè)都到了，會(huì)場(chǎng)坐得滿滿的，畢竟這關(guān)系絕大多數(shù)快遞企業(yè)的生死存亡�！�

　　這讓決策層意識(shí)到，郵政體制改革迫在眉睫。于是國(guó)務(wù)院研究中心成立了“郵政體制改革”課題組，由產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)馮飛擔(dān)任組長(zhǎng)，和郵政總局、快遞協(xié)會(huì)以及跨國(guó)公司等有關(guān)利益各方進(jìn)行了充分接觸。

　　課題做出來(lái)后，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心就此召開(kāi)了研討會(huì)，社會(huì)輿論關(guān)于郵政體制改革的呼聲四起。

　　課題的協(xié)調(diào)人和執(zhí)筆人李佐軍表示：“應(yīng)該說(shuō)，我們給發(fā)改委推進(jìn)郵政體制改革提供了很重要的參考，事實(shí)上發(fā)改委也是參考了我們的方案。在此次推進(jìn)國(guó)家郵政體制改革過(guò)程中，一些大的原則方向，包括一些操作類型大的環(huán)節(jié)，也基本上和我們當(dāng)初的課題設(shè)想是一致的�！�

　　大利益集團(tuán)的博弈

　　數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)郵政經(jīng)年虧損，1998年虧損突破100億元。當(dāng)郵電分拆后，國(guó)家不得不出臺(tái)“8531”計(jì)劃，即自1999年起，國(guó)家逐年向郵政補(bǔ)貼80億元、50億元、30億元、10億元。

　　郵政總局表示，虧損是因?yàn)槠涑袚?dān)的普遍服務(wù)，這帶來(lái)每年高達(dá)41.7億元的虧損。其中，以農(nóng)村為主的普遍服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)虧損達(dá)27.67億元，政策性業(yè)務(wù)虧損達(dá)14.03億元。

　　事實(shí)上，中國(guó)郵政系統(tǒng)在非專營(yíng)領(lǐng)域也缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。2003年，郵政總局把物流、報(bào)刊發(fā)行、集郵等業(yè)務(wù)打包，成立中郵物流有限責(zé)任公司，謀求新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)。但經(jīng)過(guò)兩年的發(fā)展，中郵物流卻沒(méi)有成為盈利的火車頭。

　　2005年，距離1998年郵政電信分家已有7年；而2005年12月1日，開(kāi)放外資獨(dú)自經(jīng)營(yíng)物流快遞業(yè)務(wù)的大限將至。

　　為了迎接2005年12月1日的來(lái)臨，UPS在 2004年底組建了貨運(yùn)服務(wù)公司，并于2005年初迅速整合了旗下的資本公司、物流集團(tuán)和貨運(yùn)服務(wù)公司。據(jù)透露，UPS將于2007年在上海浦東機(jī)場(chǎng)設(shè)立國(guó)際航空轉(zhuǎn)運(yùn)中心。

　　國(guó)內(nèi)的快遞企業(yè)及非郵政企業(yè)，包括物流企業(yè)也希望盡快打破壟斷，以便和郵政系統(tǒng)的企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)。

　　此際，郵政總局感到形勢(shì)嚴(yán)峻。一方面郵政總局希望推進(jìn)改革有助于其長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，另一方面郵政總局又感到為難，因?yàn)楦母锞鸵�打破其壟斷，喪失部分利益�?/p>

　　其次，從國(guó)家行政層面來(lái)說(shuō)，郵政改革也不僅是郵政總局一家的事，郵政總局承擔(dān)了具有社會(huì)公益性質(zhì)的、公共產(chǎn)品性質(zhì)的普遍服務(wù)，具有一定的特殊性。從整個(gè)國(guó)家的普遍服務(wù)業(yè)務(wù)的角度來(lái)看，郵政體制的改革又涉及到幾個(gè)部門(mén)的利益糾葛——財(cái)政部、人民銀行、國(guó)資委、發(fā)改委。

　　對(duì)于財(cái)政部而言，郵政體制改革推進(jìn)下去后，郵政系統(tǒng)就變成了企業(yè)，如果不建立起普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制，普遍服務(wù)就難以得到保證；要建立郵政企業(yè)的普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制，財(cái)政部就要拿錢，而且不是一筆小數(shù)目。

　　按照郵政總局的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，其每年41.7億元的虧損均來(lái)自其承擔(dān)的普遍服務(wù)，那么財(cái)政部是不是應(yīng)該以41.7億元/年為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)計(jì)算財(cái)政補(bǔ)償金額呢？

　　對(duì)人民銀行而言，最關(guān)心的是郵政儲(chǔ)蓄問(wèn)題。實(shí)際上郵政企業(yè)通過(guò)基層吸儲(chǔ)，將這筆錢交給人民銀行，然后收取穩(wěn)定的毫無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的利息差。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前有多達(dá)8000多億的郵政儲(chǔ)蓄放在人民銀行，僅2002年郵政總局就從人民銀行處獲取了180億元的轉(zhuǎn)存利息。

　　但郵政儲(chǔ)蓄卻顯得有點(diǎn)怪異，郵政儲(chǔ)蓄只吸收貸款不發(fā)放貸款，沒(méi)有任何金融風(fēng)險(xiǎn)可言。人民銀行希望把郵政儲(chǔ)蓄變成郵政儲(chǔ)蓄銀行，跟其他銀行一樣吸儲(chǔ)放貸、自負(fù)盈虧，通過(guò)對(duì)銀行監(jiān)管政策對(duì)其實(shí)施監(jiān)管。銀監(jiān)會(huì)主席劉明康表示，要“抓緊實(shí)施郵政儲(chǔ)蓄體制改革”，組建郵政儲(chǔ)蓄銀行，并將其納入銀行監(jiān)管體系。

　　社科院金融中心研究員易憲容分析認(rèn)為，如此一來(lái)郵政總局是不愿意的，如果把郵政儲(chǔ)蓄變成郵政儲(chǔ)蓄銀行，那么郵政總局的穩(wěn)定利息差收益就無(wú)法得到保證。

　　對(duì)于國(guó)資委而言，一旦郵政系統(tǒng)政企分開(kāi)以后，郵政系統(tǒng)的龐大國(guó)有資產(chǎn)可能就會(huì)隨著建立郵政集團(tuán)而并入國(guó)資委，這對(duì)國(guó)資委而言是一筆巨大的資產(chǎn)。

　　李佐軍認(rèn)為，改革方案的最后確立，取決于各大利益集團(tuán)之間博弈的結(jié)果。

　　懸而未決的破冰之舉

　　2005年6月23日，郵政總局在北京召開(kāi)全國(guó)局長(zhǎng)會(huì)議，該會(huì)議被喻為中國(guó)郵政改革的“破冰之舉”。郵政總局局長(zhǎng)劉安東在會(huì)上發(fā)言，將組建中國(guó)郵政集團(tuán)公司，并成立一個(gè)郵政監(jiān)管機(jī)構(gòu)——郵政管理局。

　　與此同時(shí)，北京郵政將作為試點(diǎn)，包括實(shí)業(yè)集團(tuán)及下屬的8個(gè)二級(jí)子公司和32個(gè)三級(jí)子公司，主輔分離、輔業(yè)改制將首先在該實(shí)業(yè)集團(tuán)及其所屬子公司中進(jìn)行。

　　2005年7月20日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過(guò)了《郵政體制改革方案》。實(shí)行政企分開(kāi)，重新組建國(guó)家郵政局，作為國(guó)家郵政監(jiān)管機(jī)構(gòu)；組建中國(guó)郵政集團(tuán)公司，經(jīng)營(yíng)各類郵政業(yè)務(wù)；加快成立郵政儲(chǔ)蓄銀行，實(shí)現(xiàn)金融業(yè)務(wù)規(guī)范化經(jīng)營(yíng)。

　　然而，此次原則上通過(guò)的《郵政體制改革方案》并沒(méi)有詳細(xì)披露。郵政總局的說(shuō)法是，需要高度保密。

　　馮飛認(rèn)為，政企分開(kāi)在目前已成定論，但要做到政資分開(kāi)卻難上加難。目前市場(chǎng)上最關(guān)心的問(wèn)題是，新成立中國(guó)郵政集團(tuán)之后，壟斷問(wèn)題是否存在？馮飛認(rèn)為，一直以來(lái)對(duì)郵政專營(yíng)權(quán)的爭(zhēng)論不休，郵政逐步縮小專營(yíng)權(quán)是一個(gè)趨勢(shì)，但如何界定，各方分歧巨大。

　　上海郵電經(jīng)濟(jì)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)高仰止認(rèn)為，由于信件業(yè)務(wù)還屬于政府職責(zé)內(nèi)的公共服務(wù)，因此不可能完全市場(chǎng)化。

　　李佐軍認(rèn)為，實(shí)際上專營(yíng)業(yè)務(wù)就是壟斷業(yè)務(wù)(譬如信件業(yè)務(wù))，包含在普遍服務(wù)業(yè)務(wù)之內(nèi)。(在國(guó)外也有普遍服務(wù)業(yè)務(wù)委托非郵政企業(yè)去做的。)在普遍服務(wù)業(yè)務(wù)的范圍之內(nèi)，其中有一塊是國(guó)家規(guī)定必須由郵政企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的。即便國(guó)家郵政集團(tuán)成立之后，這個(gè)問(wèn)題并沒(méi)有得到解決，壟斷問(wèn)題和專營(yíng)問(wèn)題是《郵政法》才能解決的。

　　補(bǔ)償機(jī)制之爭(zhēng)

　　郵政普遍服務(wù)的補(bǔ)償是改革一個(gè)繞不過(guò)去的關(guān)口。

　　李佐軍認(rèn)為，以前的情況是，國(guó)家財(cái)政沒(méi)有建立普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)際上采取的就是郵政儲(chǔ)蓄這個(gè)補(bǔ)償措施。如果無(wú)法建立起普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制，還有一個(gè)辦法就是維持郵政局比較高的壟斷，給予大量的專營(yíng)權(quán)。

　　據(jù)中國(guó)國(guó)際貨運(yùn)代理協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)劉建新介紹，中國(guó)郵政一直在為專營(yíng)范圍與非郵政企業(yè)、包括跨國(guó)公司進(jìn)行較量，具體表現(xiàn)為《郵政法》修改過(guò)程中出現(xiàn)的種種分歧。目前，《郵政法》已經(jīng)六易其稿。

　　2003年11月，新鮮出爐的《郵政法》第五稿引起了民營(yíng)快遞企業(yè)的普遍異議，該修改稿提出，“500克以下信件寄送由郵政專營(yíng)”，快遞實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)，設(shè)立“郵政普遍服務(wù)基金”等。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這實(shí)際上是強(qiáng)化了郵政的專營(yíng)地位。

　　第五稿出臺(tái)的8個(gè)月后，第六稿將專營(yíng)范圍縮小到350克以下，但依然未能緩和郵政和非郵快遞之間的關(guān)系。“第五稿只是規(guī)定單件重量在500克以下的信件的寄遞業(yè)務(wù)由郵政專營(yíng)，對(duì)商務(wù)信函卻是網(wǎng)開(kāi)一面，但第六稿卻把350克以下的商務(wù)信函也納入了專營(yíng)范圍�！眲⒔ㄐ抡f(shuō)。

　　劉建新說(shuō)，按照上述規(guī)定，目前國(guó)內(nèi)90%的民營(yíng)企業(yè)會(huì)死掉。而國(guó)際快遞公司目前的業(yè)務(wù)中，有近60%的業(yè)務(wù)屬于350克以內(nèi)的商務(wù)信函。

　　李佐軍透露，“在國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心制定的方案中，界定標(biāo)準(zhǔn)提得還低，提到過(guò)250克，甚至還有100克。”

　　據(jù)了解，當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心更多的借鑒了歐盟郵政體制改革的一些經(jīng)驗(yàn)。歐盟規(guī)定的專營(yíng)業(yè)務(wù)范圍為：至2005年底，重量不超過(guò)100克、且資費(fèi)不超過(guò)一類信件價(jià)格3倍的信件，包括快遞。從2006年起，郵政信函專營(yíng)業(yè)務(wù)范圍重量降至50克以下，資費(fèi)降至同類信件的2.5倍以下。

　　“我們的改革方案也提出一個(gè)原則，既要強(qiáng)調(diào)與國(guó)際接軌，又要尊重中國(guó)國(guó)情。”李佐軍說(shuō)，“我國(guó)幅員廣懋，普遍服務(wù)業(yè)務(wù)的任務(wù)比較艱巨，不像荷蘭這些小國(guó)。荷蘭地貌以平原為主，地域差距小，普遍服務(wù)業(yè)務(wù)讓哪個(gè)企業(yè)、哪個(gè)部門(mén)去干，都很容易解決。在我國(guó)就不一樣，地域差距很大，貧富差距也大。如果普遍服務(wù)業(yè)務(wù)沒(méi)有一個(gè)有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的機(jī)構(gòu)去做，很可能邊遠(yuǎn)地區(qū)就沒(méi)有人去送信了。所以在普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制沒(méi)有建立起來(lái)的情況下，我們過(guò)分的強(qiáng)調(diào)專營(yíng)權(quán)的范圍縮小，那就導(dǎo)致國(guó)家郵政系統(tǒng)難以維持下去，這是個(gè)兩難選擇。”

　　站在消費(fèi)者的角度顯然希望標(biāo)準(zhǔn)定得更低一點(diǎn)，打破壟斷就使得其選擇范圍擴(kuò)大，能獲得更多更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。但李佐軍強(qiáng)調(diào)，這涉及到一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。如果標(biāo)準(zhǔn)定得低一點(diǎn)，如果郵政集團(tuán)沒(méi)有得到足夠的補(bǔ)償，低一點(diǎn)意味著它難以維持運(yùn)轉(zhuǎn)，就使得普遍服務(wù)業(yè)務(wù)難以得到保證，進(jìn)而損害消費(fèi)者的部分利益。

　　馮飛認(rèn)為，單純按照克數(shù)來(lái)限制并不合理。他建議實(shí)行“克數(shù)+資費(fèi)”的方案。譬如100克的郵件，如果客戶愿意付出比郵政更高的郵資，可以允許其他快遞公司遞送。澳大利亞郵政總公司國(guó)際戰(zhàn)略和政策部研究員麥考文·羅杰表示，在澳大利亞非郵政公司要經(jīng)營(yíng)250克以內(nèi)的郵政專營(yíng)業(yè)務(wù)，必須向用戶收取4倍于郵政的費(fèi)用，否則屬于違法。

　　還有一種方式是設(shè)立普遍服務(wù)補(bǔ)償基金。凡是從事郵政業(yè)務(wù)的企業(yè)，根據(jù)企業(yè)規(guī)模的大小等多方面的指標(biāo)，都要承擔(dān)對(duì)普遍服務(wù)業(yè)務(wù)的補(bǔ)償，向國(guó)家上繳一定資費(fèi)由國(guó)家設(shè)立基金的形式對(duì)從事普遍服務(wù)業(yè)務(wù)的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償。

　　《郵政法》第五稿中規(guī)定，郵政企業(yè)和非郵快遞企業(yè)都要繳納普遍服務(wù)基金。但第六稿卻只是規(guī)定非郵政企業(yè)需要繳納這一基金，同時(shí)允許郵政企業(yè)繼續(xù)實(shí)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)。

　　劉建新明確表示，對(duì)于非郵政體系的企業(yè)而言，這種基金的模式尤其不能接受。

　　事實(shí)上，基金模式在國(guó)外也存在爭(zhēng)議。非郵政企業(yè)認(rèn)為已經(jīng)繳了稅，憑什么還要繳補(bǔ)償基金？這無(wú)疑使得從事郵政服務(wù)的企業(yè)增加了其他行業(yè)所不具備的成本。普遍服務(wù)業(yè)務(wù)是公益性質(zhì)的，應(yīng)該由國(guó)家財(cái)政來(lái)負(fù)擔(dān)。

　　最后的定奪，只有等待《郵政法》的出臺(tái)。