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本報(bào)記者 柯志雄 北京報(bào)道
王本然時(shí)常會(huì)想起5年前的10多公斤地鐵工程報(bào)批材料。作為哈爾濱地鐵辦第一任主任，2000年王本然提交了厚厚8本材料。此后5年中，反反復(fù)復(fù)，但哈爾濱地鐵始終沒有批準(zhǔn)開工。
哈爾濱不是特例，每一個(gè)等待地鐵批準(zhǔn)的城市，都有一群同王本然一樣焦急而執(zhí)著的等待者。他們中有些終于得到了期望的聲音。
7月中、下旬，沈陽與哈爾濱先后對外披露，其地鐵項(xiàng)目獲得國務(wù)院批準(zhǔn)。加上此前6月獲批的杭州地鐵，兩個(gè)月中3個(gè)城市的地鐵得到了通行證——而在過去兩年多中，沒有新建地鐵城市獲批。
因?yàn)殛P(guān)系著民生、城市形象、投資環(huán)境，地鐵成為幾乎每個(gè)籌建城市的熱點(diǎn)問題，但也成為等待者的內(nèi)心傷痛。
從1969年北京地鐵開始到1995年的第一輪地鐵建設(shè)熱潮開始，北京、上海等地鐵線路的開通讓其他諸多大中型城市見識了何為地鐵，直到1995年國務(wù)院發(fā)布《暫停審批快速軌道交通項(xiàng)目的通知》，宣布“暫停批準(zhǔn)地鐵項(xiàng)目立項(xiàng)”。
但此后作為最有現(xiàn)代化意味的城市名片，地鐵還是吸引了大量中型以上城市試圖躋身其中，超過15個(gè)市倡導(dǎo)擁有自己的地鐵。
2002年10月提交報(bào)告的杭州、沈陽地鐵以及上海M8號線得到的是國務(wù)院“先不議立項(xiàng)”的答案。原先十五規(guī)劃中預(yù)期投入2000億地鐵的計(jì)劃推進(jìn)緩慢，第二輪地鐵建設(shè)熱潮戛然而止。而在杭州、沈陽、哈爾濱獲批之后，躁動(dòng)其后的不止是過去公開名單中的成都、西安、青島和蘇州，還有等待審批的重慶，剛通過廣東省發(fā)改委批準(zhǔn)的廣佛地鐵，以及正在論證的大連，而這張名單仍在擴(kuò)充之中，其中不乏已等待了近10年的城市。
第三輪的地鐵建設(shè)熱潮已再度燃起。
因何放閘
從1998年《沈陽市快速軌道線網(wǎng)規(guī)劃》編制完成，納入《沈陽市城市總體規(guī)劃》并經(jīng)國務(wù)院批復(fù)算起，沈陽地鐵的設(shè)想已足“7歲”。但在一干眼巴巴指著國務(wù)院批準(zhǔn)的城市中，沈陽等待時(shí)間不算長的。
為何在漫長的等待后，一朝解凍？中國社科院工經(jīng)所博士朱彤認(rèn)為，近年來對于立體交通體系共識的形成，使得地鐵項(xiàng)目放閘成為可能。
“對地鐵的共識以前就有。”國家發(fā)改委宏觀院綜合運(yùn)輸研究所所長董焰的觀點(diǎn)有所不同，他認(rèn)為，2002年10月后地鐵項(xiàng)目暫停有兩方面原因：一方面是新領(lǐng)導(dǎo)班子上來之后，貫徹科學(xué)發(fā)展觀，要求先搞規(guī)劃、后批項(xiàng)目，就批了慢了一些；另一方面由于地鐵的資金需求比較大，對城市的負(fù)荷很大，更容易在宏觀調(diào)控中被叫停。董焰說，近年來各個(gè)城市修建地鐵的能力越來越強(qiáng)，大部分申建地鐵的城市經(jīng)濟(jì)狀況也在良性發(fā)展之中，與此同時(shí)城市交通越來越困難，在多方努力下，“國家發(fā)改委和有關(guān)部門覺得應(yīng)該大發(fā)展了，所以現(xiàn)在就批得多了一些。”
國家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司副司長徐林說，“從需要來看，我個(gè)人覺得地鐵沒有問題，因?yàn)槌鞘薪煌ㄈ绻饕科嚨穆访娼煌ǎ_實(shí)污染、堵車等問題都困擾這些城市。從我們主管部門來說，關(guān)心的主要就是回報(bào)問題——軌道交通一般的回報(bào)都是有問題的，所以就比較謹(jǐn)慎一下，擔(dān)心出現(xiàn)還貸的問題”。
但徐林同時(shí)也注意到，過去一些城市報(bào)上來的軌道交通方案缺少完整的體系規(guī)劃，“所以有些被打回去，要求他們有個(gè)比較完整的城市交通體系規(guī)劃。” 幾輪反復(fù)帶來的好處是城市規(guī)劃能力的提高。
徐林告訴記者，從思路上對比“十五”規(guī)劃，“十一五”規(guī)劃更注重把軌道交通作為優(yōu)先考慮的領(lǐng)域——不止是城市內(nèi)部的軌道交通，還包括城市之間的快速軌道交通。
7月26日國家發(fā)改委交通運(yùn)輸司公布的我國“十一五”綜合交通體系發(fā)展規(guī)劃思路簡介提出，將“認(rèn)真解決大城市交通堵塞現(xiàn)象，重視城市軌道交通的建設(shè)”。一些專家認(rèn)為，從有效解決交通堵塞來看，運(yùn)力最強(qiáng)的地鐵無疑是上佳的選擇，“地鐵的運(yùn)輸能力要比地面公共汽車大7至10倍，單向每小時(shí)可運(yùn)送4萬至6萬人次”。
在此背景下，地鐵項(xiàng)目的審批要求有所放寬，董焰說，指標(biāo)還是以過去強(qiáng)調(diào)的人口、GDP等為主，但并不像過去那樣強(qiáng)求同時(shí)滿足。
記者從相關(guān)官員處了解到，根據(jù)國務(wù)院2003年下發(fā)的要求，發(fā)展地鐵的各項(xiàng)指標(biāo)為人口要超過300萬，GDP過千億大關(guān)，地方財(cái)政收入破百億元，單向高峰客流每小時(shí)大于3萬人。與此同時(shí)，國務(wù)院正在考慮對城市軌道交通路網(wǎng)整體規(guī)劃已獲批準(zhǔn)的幾大城市放寬城市軌道建設(shè)審批，今后其城軌線路均無需再報(bào)國務(wù)院審批，只需報(bào)國家發(fā)改委審批即可。
投融資地鐵難題
在地鐵獲批的喜悅之后，需要各個(gè)城市管理者殫精竭慮的就是地鐵的融資問題。從上世紀(jì)90年代每公里平均超過6億元，逐步有所下降，但地鐵建設(shè)的費(fèi)用依然奇高——即便是南京提出的最為激進(jìn)的約4億元／公里的成本。
地鐵成為每個(gè)籌建城市最大的開支之一。記者從沈陽了解到，7月中旬市長陳政高帶領(lǐng)的沈陽代表團(tuán)在新加坡的考察訪問內(nèi)容中的重要一項(xiàng)就是，與新加坡一家電子公司商談該公司參與地鐵建設(shè)事宜。
沈陽地鐵獲批之后，當(dāng)?shù)赜袌?bào)紙引用沈陽市統(tǒng)計(jì)局資料報(bào)道，上半年沈陽餐飲業(yè)零售額同比增長13.4%，達(dá)到57.74億元，“上半年，沈陽人相當(dāng)于吃掉了即將開工建設(shè)的大半條地鐵。”
“但不可能全體沈陽人一年不上餐館，把錢捐給政府修地鐵。”一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家戲說。
事實(shí)上，地鐵的昂貴造價(jià)十幾年來一直是爭論的焦點(diǎn)，而由此產(chǎn)生的融資問題讓城市管理者們心焦。記者從中西部一位官員處了解到，該市的地鐵項(xiàng)目仍未獲批，但該市從去年開始就積極尋覓感興趣的民間資本。
天津地鐵總公司總經(jīng)濟(jì)師謝海平認(rèn)為，地鐵項(xiàng)目難以明確回報(bào)情況，動(dòng)輒十來年才能做到現(xiàn)金平衡很難吸引民營資本的青睞，連香港地鐵這樣的同行玩家，至多也就是對北京、深圳這類客流量特別大而穩(wěn)定的城市感興趣。
甚至連客流量巨大的北京地鐵，都面臨著經(jīng)營的巨大壓力。北京地鐵運(yùn)營虧損補(bǔ)貼開始每年是5億元，后來增加到10億元左右。
應(yīng)對未來運(yùn)營中的經(jīng)營問題，謝海平說，天津地鐵的思路還是參照香港經(jīng)驗(yàn)，盡可能將物業(yè)、地產(chǎn)、廣告等票務(wù)外收入“自己開發(fā)到極致”。根據(jù)記者從各地了解到的情況，這已經(jīng)成為國內(nèi)比較普遍的一個(gè)思路。記者從南方某市了解到，該市今后幾年預(yù)排投入100多億投入地鐵建設(shè)，其中70%來自銀行貸款，另外30%中九成來自土地出讓金，一成為財(cái)政撥款。
但大規(guī)模從銀行貸款如果在各大城市復(fù)制，是否能得到銀行批準(zhǔn)是一方面問題，而如果都得到批準(zhǔn)，無疑使銀行綁上一個(gè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
國務(wù)院2003年下發(fā)的81號文件就提出，在審批地鐵項(xiàng)目時(shí)同時(shí)要審查其資金籌措方案，文件提出，“在融資渠道上，鼓勵(lì)和支持企業(yè)采取盤活現(xiàn)有資產(chǎn)、發(fā)行長期建設(shè)債券和股票上市等方式籌集資金”。
但在地鐵融資方面，其他國家可資利用的經(jīng)驗(yàn)同樣少得可憐。曾經(jīng)作為青年后備干部考察過日本地鐵的上海商業(yè)投資公司總經(jīng)理施雷告訴記者，日本雖然在地鐵運(yùn)行管理方面頗有經(jīng)驗(yàn)，能準(zhǔn)確控制地鐵靠站的準(zhǔn)時(shí)，但在融資方面基本上全靠地方政府債券。
長時(shí)間研究過交通系統(tǒng)投融資問題的朱彤認(rèn)為，債券是交通基礎(chǔ)設(shè)施一個(gè)良好的融通工具，對比直接投資，前者的融資成本實(shí)際上低的多。他認(rèn)為，如果接下來進(jìn)一步放開企業(yè)債的發(fā)放面，企業(yè)債券有望成為地鐵公司的重要渠道。
現(xiàn)移居法國的前浙江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院青年學(xué)者陳志俊此前曾專為本報(bào)撰稿指出，在投融資問題上的無所適從一定程度上緣于地方?jīng)]有認(rèn)識到地鐵的公共產(chǎn)品特性。陳志俊提出，通過市場機(jī)制來提供地鐵這樣的公共物品恰恰是社會(huì)無效率的，一個(gè)可行的方式是通過債券方式融資，政府每年提供一定的財(cái)政撥款彌補(bǔ)地鐵票務(wù)收入的不足，但陳強(qiáng)調(diào)，與此同時(shí)地鐵的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)必須分離，政府應(yīng)當(dāng)成立專門的地鐵運(yùn)營管理局，負(fù)責(zé)拍賣地鐵運(yùn)營許可證以及對運(yùn)營商的管理，同時(shí)還負(fù)責(zé)地鐵線路的維護(hù)。
“而當(dāng)一個(gè)城市具備了若干條地鐵線路后，地鐵運(yùn)營管理局可以將不同線路上的運(yùn)營權(quán)拍賣給不同的公司，雖然每個(gè)公司在自己的運(yùn)營線路上處于壟斷地位，使之處于一種外部競爭中。”
經(jīng)濟(jì)圈“鐵脊”
專家認(rèn)為，優(yōu)化地鐵的投融資效率只是使地鐵值回“票房”的一方面做法，另一方面是擴(kuò)大地鐵的社會(huì)效益。
董焰說，“現(xiàn)在專家不斷地呼吁論證，地鐵修建的理念要搞運(yùn)輸一體化，無縫連接，地鐵的修建要和其他交通方式盡量銜接好，所以沈陽、深圳地鐵以及現(xiàn)在北京一些新的線路都盡量和公路、鐵路連接起來，這個(gè)都是對的。”
地鐵與其他交通方式的無縫連接如今已不僅是地鐵籌建城市的“家事”，越來越多的城市“鐵”了心要以地鐵作為橄欖枝，伸向“遠(yuǎn)親和近鄰”。廣佛地鐵起點(diǎn)即設(shè)在廣州地鐵1號西朗站，而沈陽亦計(jì)劃將貫穿沈城東西的地鐵一號線向東一直延伸到世博園，抵達(dá)沈撫交界處。此外沈陽還計(jì)劃向鐵道部申請，在目前連通兩城市的沈吉鐵路上，開通運(yùn)行頻率與地鐵相同的城際鐵路。這樣，沈陽地鐵就相當(dāng)于延伸到了撫順市區(qū)。
甚至等待批準(zhǔn)的城市也未雨綢繆，成都地鐵一期工程位于城市南部向主要客流走廊上，西安地鐵亦將“促進(jìn)城市周圍咸陽、臨潼、閻良、長安等副中心的早日形成，有利于拉大城市骨架”作為重要目標(biāo)之一。
而在如今的城市布局理念中一個(gè)重要的關(guān)鍵詞就是城市群，徐林認(rèn)為，城市群是依靠市場的力量形成的，很難逆轉(zhuǎn)。合理的做法就是看準(zhǔn)這個(gè)趨勢，盡可能引導(dǎo)它，通過你能夠掌握的手段引導(dǎo)它的布局。“如果有軌道交通的引導(dǎo)，就會(huì)優(yōu)化城市的空間布局。過去我們很多城市都沒有這種前瞻性的考慮，現(xiàn)在大部分城市都是事后在補(bǔ)課，但事后補(bǔ)課的成本就高多了”，徐林認(rèn)為，好的軌道建設(shè)不但要適應(yīng)城市布局，還有可能引導(dǎo)城市布局。
有專家形象地作了比喻：“自行車半徑”是“小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)”，“小汽車半徑”是“城市經(jīng)濟(jì)”，而都市圈經(jīng)濟(jì)則要以高速公路、輕軌、地鐵為半徑。
徐林舉東京為例，其城市群呈手掌型，每條軌道就是一根手指，“如果認(rèn)準(zhǔn)的話，可以通過軌道交通來加強(qiáng)城市群之間的聯(lián)系，而城市群內(nèi)城市功能的擺布就可以更合理。”
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