海南：率先為義務教育正名

　　乙酉陽春，正當全國人大代表們縱論免費義務教育之時，海南133.8萬名義務教育階段的中小學生已經被告知，如今上學不收學雜費了……

　　撰稿／陳統奎

　　陳文來海南12年了，目前是中國(海南)改革發展研究院海南所所長，她向筆者推薦了 一本曾被譽為“中國第一機關小說”的書：《位置》。

　　《位置》講述一位財政局預算處長在金錢與權力漩渦中心的起落浮沉。旁人讀出不少“官場潛規則”，陳文卻發現了“財政支出的秘密”。

　　“財政支出，好像哪方面都要用錢，收入總是不夠的，即使財政收入增加了，你還總是覺得不夠用。《位置》寫了這個預算處長怎么分配財政，去辦他想辦的事情。”

　　陳文說，讀《位置》，使她對海南推行免費義務教育“充滿信心”，“你可以把公共服務放在第一位，壓縮別的開支，教育經費支出就有了。”

　　這在海南，正是演進中的事實。2005年2月，筆者趕往海南，求解海南免費義務教育之“財政支出秘密”。

　　破冰之舉

　　“現在，我們更多的呼吁就是，政府應該為義務教育埋單。”民盟海南省委秘書長黃霞說，“我們不應該把義務教育僅僅作為對家庭的要求，政府也應該盡到自己的責任。”

　　讓黃霞高興的是，在海南，讓義務教育回歸本來面目已經成為政府的執政理念和實際行動。

　　1月28日，海南省長衛留成在《政府工作報告》中宣布：“省政府決定，今年省財政投入1.56億元，在全國率先實行對全省義務教育階段的學生全部免收學雜費。”

　　“這1.56億，是進行了詳細的財政核算后，擠壓其他方面的開支，擠出來的。”海南省教育廳副廳長石秀慧的介紹，與陳文講述的“財政支出的秘密”有著異曲同工之妙。

　　所謂教育支出在財政預算中“有”與“無”的命題，在海南人的實際行動下變成了一個假命題。值得一提的是，海南是一個經濟欠發達的地區。正因為落后，海南的破冰之舉更凸現價值，也更值得國人反思。

　　“海南給全國樹立了一個榜樣，一個經濟欠發達的地區可以搞了，國家為什么不可以搞呢？一些發達地區為什么不可以搞呢？這說明，財力已經不是關鍵問題。”中國(海南)改革發展研究院院長遲福林接受筆者專訪時表示。

　　“國家在每年財政增收3000到5000個億的情況下，解決教育問題特別是義務教育問題，已經不是財力問題，關鍵是，政府轉型是否到位，政府轉型到位了，我們公共財政框架才能建立起來。到現在為止，國家在競爭性領域，還占有35%左右的比例，大量的財政支出被投放到經濟領域，而基礎設施的投入，公共產品的投入，特別是教育衛生的投入太少了。”

　　這兩年遲福林一直在研究政府轉型問題，他意識到，中國正在進行從經濟建設型政府向公共服務型政府的艱難轉變：“我們的財政支出沒有在嚴格的公共財政框架下運行，免費義務教育的實施就很難到位，因為它沒有公共財政制度的保障。”

　　“從現在的情況看，政府的公共服務，社會對公共產品的需求，最強烈的就是義務教育。義務教育已經成了農民對政府最基本的公共服務需求。我們說改革發展要滿足多數人的利益，能不能滿足呢？”遲福林在追問。

　　“我們就像對待基礎設施一樣對待教育。”主管基礎教育的教育廳領導石秀慧說。可以看出，“打造一個負責任的公共政府”在海南已經漸顯雛形。

　　“這兩年，中央政府倡導科學發展觀，在社會協調發展上，海南政府先行一步，那是因為意識到非改不可了。海南這個做法，拉開了中國真正義務教育產品大供給的序幕。”遲福林對中國免費義務教育的出現充滿信心。

　　分擔機制

　　考察一些實行義務教育的國家，都有明確的投入方法，如美國規定義務教育經費聯邦負擔6.2%、州負擔50%、地方負擔43%；英國則是中央政府占17%、地方政府占83%。

　　縱觀中國《義務教育法》頒行近20年來的歷程，中國真正意義上的義務教育沒有出現，一個重要的原因是，各級政府在國民義務教育的財政投入方面沒有具體分割責任，中央財政、省級財政、市縣財政對義務教育的投入沒有具體的比例機制。

　　乙酉之春，觀察海南推行免費義務教育改革，筆者把目光盯住了“錢”字。看看這場義務教育為我們提供了一個什么樣的財政責任分割機制，說得通俗一點，就是中央財政、省級財政和市縣財政各埋多大的單。

　　“現在，中央給一部分的錢了，幫了一把，我們可以把困難學生課本費免了，省政府這一塊主要是免雜費，逐步地做到減免課本費。”石秀慧介紹說。

　　據悉，2005年海南獲得中央財政免費教科書專項資金4180萬元，用于減免47.06萬名農村義務教育階段家庭經濟困難學生課本費。同時省本級財政安排1097萬元用于向少數民族市縣義務教育階段特困生免費提供教科書和補助少數民族寄宿班學生生活費。這部分學生事實上已經享受到了全免費義務教育。

　　石秀慧進一步透露：“1.56億元是解決不了全省的，怎么辦呢？我們就有一些措施，貧困地區全包下來，文昌、瓊海等沿海一帶我不可能全包，我就給你補貼70%。你財力再好一點，我就補助你50%。”

　　據悉，海口、文昌、瓊海等財政較為寬裕的市縣被要求配套基金8100萬，使得全省用于減免學雜費的基金達到2.37億元，以“政府的名義”一舉為133.8萬名義務教育階段中小學學生的學雜費埋單。

　　綜合以上信息，我們得到這樣的數字，在海南這場義務教育改革中，中央財政支付4180萬元，省級財政支付1.6597億(1.56億＋1097萬)，市縣財政支付8100萬，那么我們可以計算出今年海南推行減免義務教育學雜費中各級政府所承擔的財政比例。中央財政負擔14.5%，省級財政負擔57.5%，市縣財政負擔28%。

　　雖然這個分擔比列不是一種法定責任，但是從中窺出一些令人振奮的信息，那就是省級財政承擔了一半以上的負擔。事實上，在接受本刊采訪時，石秀慧說“省政府的責任是解決全省”，但是限于省級財力現實，不得不讓市縣配套一定比例的基金。如此看來，海南教育主管部門有意探索英國那樣的兩級分擔機制，而不是美國的三級分擔機制。無論如何，海南省已經明確了，省級財政是義務教育最大的東家。

　　熟悉教育投入機制的人一定明白其中的深刻意義，海南突破了“以縣為主”的農村義務教育投入機制！我們還是以海南的現實來解讀其中蘊含的價值。

　　2002年，國家便對農村義務教育管理體制作了調整，把農村義務教育的責任以主要由農民承擔轉移到由政府承擔，把政府責任從鄉鎮為主轉移到“以縣為主”。而海南自1994年實行分稅改革后，縣、鄉兩級財政所占比重逐年減小，一些農業縣財政已經成為“吃飯財政”，在全省18個市縣中，就有11個是國家和省扶貧開發工作重點市縣。

　　以屯昌縣為例，即可看出海南大多數市縣在教育投入上的尷尬現實。2002年，屯昌縣地方一般預算財政收入僅有5873萬元，而同年的地方財政支出16040萬元，對于義務教育，屯昌縣2004年只計劃投入250萬元，至少有缺口200.9萬不能兌現。

　　因此，民盟海南省委向2005年海南政協會議提交的193號提案《關于完善農村教育經費投入保障機制的建議》一針見血地指出，由于大多數縣赤字嚴重，以縣為主的管理體制無法保障農村義務教育發展經費的投入。

　　方向與速度

　　2005年2月底，新學期開學之際，海南的報紙廣播電視，城市的街頭巷尾，鄉村的農家小院都在熱論義務教育減免學雜費之事。免費義務教育終于在乙酉之春初現端倪。

　　根據《海南省免除義務教育階段雜費專項補助基金管理暫行辦法》，1.56億的省級財政和市縣配套的8100萬元具體用于免除各市縣教育部門和省農墾系統舉辦的中小學校就讀的義務教育階段的雜費。而就讀于廠礦舉辦的中小學，已經改制為“國有民辦”性質的中小學和民辦中小學由于各種原因沒有列入減免范疇。

　　“省里也有難處，如果全免的話要拿出3個億，但是海南就是這么一點錢。”曾經專訪衛留成的海南電視臺新聞中心副主任陸海鷹告訴筆者。

　　海南的“免費路線圖”已經清晰可見。目前，已經獲得全免的學生是少數民族市縣義務教育階段特困生，部分農村義務教育階段家庭經濟困難學生，這些學生占義務教育階段學生總數約三分之一。在今年全面減免雜費的基礎上，下一步就是要擴大減免教科書費的范圍，到2007年擴大到海南農村義務教育階段全部學生。然后在農村免費義務教育真正落實之后，回頭解決城市義務教育階段學生教科書減免問題。

　　這是令人振奮和期待的“農村包圍城市”義務教育進行曲！

　　海南的做法，讓我們不由聯想到我們的鄰國韓國推行義務教育的歷程。

　　韓國自1954年起實施小學義務教育，到1959年，經過6年的時間在全國范圍內基本實現了小學義務教育。1983年起先從偏僻地區開始逐步推行九年免費義務教育，首先從農村、漁村、島嶼等條件不利地區實行免費，1994年初中義務教育擴大到郡�摽h�敗㈡傄患墸瑢Τ鞘腥晕磳崿F初中義務教育。2004年起全面實現對初中生的義務教育。韓國用了45年的時間實現全民九年制義務教育。海南以減免學雜費作為義務教育的突破口，然后逐步減免課本費，先從落后偏僻地區開始，這一點跟韓國的路徑如出一轍。

　　3月5日，國務院總理溫家寶作政府工作報告時表示，從今年起，免除國家重點扶貧開發工作重點縣農村義務教育階段貧困學生的書本費，雜費，并補助寄宿學生生活費。這意味著中國貧困地區592個縣約1400萬農村貧困中小學生將可以享受國家提供的全免費義務教育。溫家寶在報告還說，到2007年在全國農村普遍實行這一政策。

　　如此看來，海南的先行做法，已經獲得認可。在這樣的背景下，中國可以把掌聲送給作為先行者的海南，“海南經驗”或許可以為中國全面鋪開免費義務教育提供現實路徑。

　　2月4日，筆者在位于海南省政府辦公大樓的辦公室與省教育廳副廳長石秀慧談論海南義務教育的“光榮與夢想”。

　　“10年時間后海南可以實現像日本等國家那樣的義務教育嗎？”筆者問石秀慧副廳長。

　　石秀慧用手托住下巴，想了想，說：“悲觀了一點。”

　　有人說過，方向與速度同樣重要。海南的1.56億元隆重開啟了中國免費義務教育的光榮與夢想，我們有理由期待更多，也有理由期待更快。