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夏斌 雷薇/文
目前，國務院常務會議討論并原則通過了《郵政體制改革方案》(以下簡稱《方案》)。根據《方案》，中國郵政將一分為三：重新組建國家郵政局，作為國家郵政監管機構；組建中國郵政集團公司，經營各類郵政業務；加快成立郵政儲蓄銀行，實現金融業務規范化經營。這標志著醞釀多年的郵政體制改革終于邁出了實質性的一步，成立專門的郵政儲蓄銀行
也正式啟動。
近年來我國郵政儲蓄業務發展迅速，截至2005年6月末，全國郵政儲蓄存款余額12285億元，儲蓄市場占有率達9.25%，儲蓄規模僅次于4家國有商業銀行和農村信用社；全國郵政儲蓄營業網點已超過36000個(其中縣及縣以下農村網點占2/3以上)，成為國內網點數量最多的金融機構。目前，郵政儲蓄新增存款自主運用形成的資產已達3519億元，郵政儲蓄已在我國金融領域占有十分重要的地位，其改革一直被人們廣泛關注。《方案》的通過無疑為郵政儲蓄體制的改革指明了方向，具有十分重要的意義。
一方面，成立專門的郵政儲蓄銀行有利于郵政系統的改革發展。在原有郵政儲蓄與郵政混合經營管理體制下，郵政儲蓄長期為郵政系統提供隱性巨額補貼，這不僅不利于郵政業務的獨立核算，也不利于郵政部門專注發展主業，導致很多基層機構將郵政儲蓄作為“吃飯業務”大力發展，而郵政應有的業務能力和規模都相對萎縮。如此繼續發展下去必將延滯郵政的改革與發展。另一方面，成立專門的郵政儲蓄銀行將大大促進郵政儲蓄自身的健康穩定發展。長期以來郵政儲蓄機構存款靠轉存人民銀行獲取較高利差，這不僅導致不公平競爭，引發基層機構頻頻違規操作，而且還加大了貨幣政策操作成本，增加了貨幣調控的操作難度。2003年9月1日，央行推出郵政儲蓄改革的初步方案，以2003年8月1日為界，以后新增的郵儲存款轉存人民銀行的部分，執行金融機構在人民銀行的準備金存款利率，新增存款也可以由郵政儲匯局自主運用。由于準備金存款利率為1.89%，比一年期存款利率1.98%還要低，這就迫使郵政儲匯局必須要為自己的新增存款尋找出路。但是在現有體制下，郵政儲匯局由于缺乏健全獨立的法人治理結構、完善的內控制度和風險防范機制，經營風險與日俱增，其資金的運用渠道也由于儲匯局并非真正意義上的金融機構而難以得到拓展。此外，由于郵政儲蓄長期未納入金融監管體系，基層機構違規行為難以監督，導致資金案件不斷發生并長期得不到有效治理，不僅影響地方金融秩序，還造成巨大金融隱患。由此可見，成立專門的郵政儲蓄銀行將有利于加強對其進行監督管理，規范其經營行為，防范和化解郵政金融風險，保護存款人利益；也有利于郵政儲蓄機構按照現代企業制度建立健全內部控制和風險管理機制，提高穩健經營能力和整體競爭水平。
盡管成立專門的郵政儲蓄銀行意義重大，但其操作的復雜性不容樂觀。在郵政儲蓄改革過程中有以下幾個問題值得注意：
首先，郵政儲蓄從郵政部門分離出來不能簡單從事，郵政儲蓄改革須與郵政體制改革聯動進行。這是因為目前郵政系統總收入的三分之一來自郵政儲蓄，且越在基層比重越高，在一些農村支局其占比高達90%。一旦將郵政儲蓄從郵政分離又沒有補償措施的話，這些營業網點將會垮掉。因此，郵政補償機制的建立是郵政儲蓄以及郵政體制改革成功與否的關鍵所在。目前我國的郵政業務可分三大類型：一是通政類服務，包括黨報黨刊、機要文件的傳遞、邊防官兵信函的郵遞等。二是通民類業務，主要用來保證公民的通信權利，為公眾提供公共服務。這兩類服務屬于政府職責，應由政府承擔。三是通商類業務，是為企業和公眾提供商業性服務，包括集郵、快遞、代理收費、匯兌、郵儲等，這類業務通常是營利的，可不由財政補助。郵政補償機制建立的前提就是要將公共服務類的業務與通商類業務獨立核算，以確定應由財政承擔的補貼有多少。但是由于過去郵政對各類業務沒有單獨核算，不同業務混在一起共用郵政設施和網絡，所以要得出準確數據相當困難。針對我國郵政業務的特點和現狀，郵政儲蓄改革必須走好兩步棋：第一步，分離通商類與其他兩類業務，準確核算各類業務的收入和成本；第二步，確立郵政系統補償機制。只有這樣，才能實現郵政儲蓄從現有郵政體制的分離，使其徹底市場化運行。
其次，從目前以及今后一段時間的發展來看，必須尋找郵政儲蓄銀行的合理定位，形成有別于其他商業銀行的核心競爭力。這一是因為郵政儲蓄的現有人員缺乏金融從業經驗，不具備對貸款風險的識別和控制能力，一旦全面開展貸款業務，人員業務水平的提高難以在短時間內實現，存在一定的經營困難。二是因為四家國有商業銀行改革任務十分艱巨，業務戰略轉型和差異化發展正在探索之中，我們完全沒有必要再去構造一個遍布全國城鄉且業務人員缺乏、業務方式重復四家國有商業銀行過去模式的第五家國有商業銀行。三是因為如果將郵儲銀行再建成一個毫無任何特色的普通商業銀行，其從商業利益出發，大量資金必然會流出農村，從而進一步加大農村資金缺口。因此，應鼓勵其積極尋求新的業務定位。可在逐步探索發展信貸業務的同時，大力發展批發業務。例如郵政儲蓄機構可以進入銀行間市場參與債券買賣，也可以與中資商業銀行、農村信用社辦理大額協議存款，與政策性銀行進行業務合作，申請成為國債、政策性金融債承銷成員；可以委托有關金融機構運用其資金獲取高于央行存款的利息收入；以郵政儲蓄資金為主組建國有銀行改革重組基金，長期投資于國有銀行，在獲取穩定、長期投資回報的同時，解決國有銀行資本金不足而國家無力注資的問題；可以鼓勵郵政儲蓄銀行通過一定的組織形式，開辦農村簡易人壽保險業務，為游離于社會保障體系之外的農村居民提供一定水平的生存保障；等等。此外，由于中間業務在我國商業銀行業務發展中才剛剛起步，郵政儲蓄銀行完全可以利用其網點遍布全國大小城鄉的優勢，大力發展中間業務，例如發展各種代理業務，包括代理保險、代理水電費、代繳稅款業務、“郵證通”、代發工資等，與其他商業銀行平分秋色。總之，郵政儲蓄銀行應充分發揮自己的組織優勢，以“不怕繁瑣，不圖大利”為服務宗旨，辦出區別于其他國有商業銀行的業務特色。
再次，郵政儲蓄銀行應按照現代企業制度和商業銀行公司治理要求，盡快建立起完善的治理結構和銀行組織體系，建立健全銀行內控制度和風險管理機制。長期以來，郵政儲蓄在財務上未實行獨立核算，這導致郵政儲蓄在風險防范上缺乏財務數據上的依據，也沒有建立相應的風險防范機制。在組織結構上，目前郵政儲匯局對下屬省局以及市縣局縱向管理的力度由于郵政局對于儲匯局的橫向管理而削弱，導致其內控機制極不嚴密。郵政儲蓄經營管理的現狀與現代商業銀行的標準相差甚遠。郵政儲蓄銀行成立后，監管部門應重點加強對其治理結構、組織體系、內控制度、風險管理、人員專業化管理等方面的監管，使之盡快符合現代商業銀行經營管理的要求。新成立的郵政儲蓄銀行的股權也應多元化，除由中國郵政集團控股公司外，應允許其他金融機構參股，部分吸收社會上投資者投資入股，這將有利于郵政儲蓄銀行公司治理結構的完善，也有利于其金融風險控制能力和業務拓展能力的提高。
最后，要防止郵政儲蓄銀行成立后從農村抽離大量資金。在郵政儲蓄近3.2萬個網點中，62%在農村，17%在縣城，21%在大中城市。占總數60%的農村郵儲網點吸收的資金占全部資金的30%多。但目前在農村，四家國有商業銀行從經濟效益出發，基本上都將分支機構收縮到縣城或者縣以上。在資金管理上，實行一級法人對全系統統一管理、統一調度模式，縣級金融機構的資金使用也受到上級行的嚴格控制。業務集中度加大，貸款權上收，用于“三農”的資金很少。在這種情況下，郵政儲蓄和農村信用社將是農村地區金融服務的重要提供者。農村信用社資金實力有限，深入廣大農村地區提供金融服務的能力是有限的。而郵政儲蓄與農信社互為補充，能為廣大農民提供更好的金融服務。因此應通過某些制度設計，將郵政儲蓄的部分存款留在農村，使來自農村的資金重點用于促進“三農”的發展。例如可通過中央和地方財政貼息、免稅和部分免稅等多種政策手段，激勵郵政儲蓄資金主動、積極地流向農村，為“三農”服務。
作者單位：國務院發展研究中心金融研究所
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