現代中國銀行業監管法律體系的構建

　　中國銀行業監督管理委員會主席  劉明康

    依法治國和依法行政是一個法治國家運行的不二法門。中國銀行業監督管理委員會作為行使銀行業監管職權的專門機構，十分重視依法履行銀行業監管職能，實現有效的依法監管。下面，我想就中國銀行業監管法律體系的構建介紹一些情況，談一些看法。

　　一、現代中國銀行業監管法律體系的構建歷程與現狀

　　上世紀八十年代之前，由于眾所周知的原因，中國在很長一段時間內沒有真正意義上的銀行，也沒有現代意義上的銀行監管，當然更談不上現代意義上的銀行業監管法律體系。上世紀八十年代以后，伴隨著中國銀行體制的改革，現代中國銀行業監管法律體系開始構建。1986年國務院頒布了《銀行管理暫行條例》。九十年代以后，銀行體制改革力度逐步加大，把中國的銀行辦成真正的商業銀行，加強監管，保障金融體系的穩健運行成了現實的呼聲。在這種大背景下，1995年出臺了《中華人民共和國中國人民銀行法》(以下簡稱《人民銀行法》)和《中華人民共和國商業銀行法》(以下簡稱《商業銀行法》)。以這兩部法律為基礎，一些加強銀行監管的行政法規和部門規章也紛紛出臺。這些行政法規和部門規章圍繞著監管的不同方面，從市場準入、公司治理和內控、任職和從業資格、財務會計管理與審計、市場退出等方面來加強對銀行的監管。可以說，這期間頒布的法律、行政法規和部門規章，構建了現代中國銀行業監管法律體系的框架。

　　進入本世紀以后，為順應國內金融業發展的特點及專業化分工、分業監管的要求，2003年4月28日，成立了中國銀行業監督管理委員會(以下簡稱銀監會)，同年12月27日，十屆全國人大常委會第六次會議通過了《中華人民共和國銀行業監督管理法》(以下簡稱《銀行業監督管理法》)和對《人民銀行法》、《商業銀行法》兩部法律的修改。這其中，《銀行業監督管理法》是中國第一部較系統、較完整地規范銀行業監管的法律。可以說，中國銀監會的成立以及《銀行業監督管理法》、《人民銀行法》、《商業銀行法》的制定和修改，標志著中國銀行業監管法律體系的構建步入了一個嶄新的發展階段。

　　從以上所述我們可以看到，經過二十多年的努力，中國已經初步地建立了以《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》為核心，《金融違法行為處罰辦法》、《中華人民共和國外資金融機構管理條例》等行政法規和部門規章為主體，金融司法解釋為補充的現代中國銀行業監管法律體系。該體系為中國銀行業的監管提供了基本的法律依據，為維護金融業的穩定、促進銀行業的健康發展提供了法律保障。

　　二、中國銀監會成立以來對構建現代中國銀行業監管法律體系的努力

　　一是積極推動和參與《銀行業監督管理法》及相關法律的制定和修改，明確銀監會的職責權限，完善銀行業監管的法律環境。銀監會成立后就將制定專門的銀行業監督管理法作為成立以來的第一件大事來抓。在銀監會的積極推動和參與下，在認真總結中國銀行業監管實踐經驗、充分吸收借鑒巴塞爾《有效銀行監管核心原則》等國際先進做法的基礎上，2003年12月27日,《銀行業監督管理法》順利出臺。

　　二是圍繞監管新理念和新形勢，完善監管法律制度。一個正確和先進的理念是良好法制的靈魂，是良好法制的根本，所以銀監會成立后，大力推進理念、觀念的創新，提出了“管法人、管風險、管內控、提高透明度”的監管新理念。圍繞著監管新理念，根據新的監管形勢，銀監會著手完善銀行業監管法律制度，這種完善主要表現在以下幾個方面：

　　第一，制定、頒布實施了大批適應銀行業審慎經營所急需的規章和規范性文件。到今年4月底，銀監會已經發布了一百多件規章和規范性文件，內容涉及金融機構及業務市場準入、風險管理、內部控制、資本充足率、風險集中、關聯交易等諸多方面。

　　例如，在資本充足率方面，去年制定的《商業銀行資本充足率管理辦法》彌補了過去沒有具體的計算和管理細則的空白，是一項內容翔實、標準嚴格、操作性很強的資本審慎監管制度，使得我國銀行業通過資本金的監管工作，建立一個清償性的理念和戰略；在風險管理方面，制定并頒布了包括《商業銀行次級債券發行管理辦法》、《商業銀行市場風險管理指引》、《股份制商業銀行風險評級體系》等在內的四十多件風險監管規章和規范性文件；此外，在風險集中和關聯交易方面，還制定并頒布了《集團客戶授信業務風險管理指引》、《商業銀行與內部人和股東關聯交易管理辦法》等規章和規范性文件。這些規章和規范性文件的頒布，對加強銀行風險管理的系統性和完整性，促進商業銀行穩健經營，實現分類風險監管，具有重大意義。

　　第二，在規范銀行業審慎經營的同時，銀監會還頒布了一些規章和規范性文件來加強對自身行為的規范，陸續頒布了包括《中國銀行業監督管理委員會監管職責分工和工作程序的暫行規定》、《股份制商業銀行非現場監管規程》、《中國銀行業監督管理委員會行政處罰辦法》和《中國銀行業監督管理委員會行政復議辦法》等在內的一系列規章和規范性文件，這些規章和規范性文件對于保障依法行政、促進依法監管具有重要的意義。

　　第三，加強規章和規范性文件的清理與整合，提高監管規則透明度。銀監會成立后，一直把提高金融監管透明度作為一項重要工作來抓。中國銀監會總結中國銀行業監管的實踐經驗，吸收、借鑒國際銀行業監管中行之有效的做法，并根據新的監管發展需要，全面清理了銀監會成立之前發布的三百多件監管規章和規范性文件。通過對這些規章和規范性文件的清理與整合，解決了規章或規范性文件不配套、不協調、不完整的現象，使它們形成了一套有機體系，同時簡化行政審批手續，調整了監管方式和程序，不斷加強信息披露。

　　三是通過相關法律制度的建設，推動和擴大中國銀行業對外開放。銀監會自成立以來，把對外開放作為推動中國銀行業發展的重要環節之一，堅持改革與開放并舉、開放與監管并行、監管與服務并重的方針，在積極擴大銀行業對外開放的同時，也十分重視營造有利于銀行業開放的法律環境。銀監會除組織了世界一流的咨詢委員會外，還同國際上各主要國家和地區的監管者簽署了備忘錄，加強包括法規建設在內的各項合作。在短短兩年里，我們所修訂并頒布的《中華人民共和國外資金融機構管理條例實施細則》、《境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法》、《外資銀行并表監管管理辦法》等監管規章，在促進外資銀行業務發展、加強外資銀行風險監管、創造安全的金融環境、吸引戰略投資者等方面具有重要的里程碑意義。

　　三、現代中國銀行業監管法律體系的完善

　　中國銀行業監管法律體系在取得巨大成就的同時，還很不完善。下面，我從一個銀行業監管者的角度，談談如何進一步改進中國的銀行業監管法律體系。

　　(一)健全立法工作機制，提高立法質量

　　我們的做法是：站在戰略的高度，整合內外資源，建立完整、全面的法律工作機制，通過整體規劃、統一審查和深入研究，在立法上進一步加強規劃性，增強系統性，提高針對性，強化操作性，切實提高立法質量。為加強規劃性，銀監會已將建立完善的銀行業監管法規體系列入《提高銀行監管有效性中長期規劃》中，分階段對一定時期的立法工作做出統籌考慮和整體安排。我們還將出臺詳盡的立法標準和程序，并切實貫徹實施。

　　(二)加快立法進程，填補立法空白

　　總的看來，目前中國的銀行業監管立法在一定程度上滯后于實踐的發展，需要立法機關和包括銀監會在內各方面共同努力，加快立法進程，從多方面填補法律空白。為此，中國銀監會未來一段時間將主要在以下五個方面推動中國的銀行業監管立法：一是政策性銀行和郵政儲蓄機構的立法，確立它們的法律地位，界定業務范圍，明確經營目標，強化監管機制，以推進改革；二是信托業立法和融資租賃業立法，明確信托業和金融租賃業的監管體制，指明其業務方向，引導其規范發展；三是不良資產處置立法，規范商業銀行、金融資產管理公司、機構投資人在管理和處置不良資產上的行為，提高中介服務質量，培育資產處置市場機制；四是銀行業金融機構市場退出立法，規范銀行業金融機構以接管、關閉、撤銷、破產等方式退出市場過程中的資產清算、債務清償以及程序問題，保護債權人利益，保障有序退出；五是存款保險立法，建立存款保險制度，強化對銀行業金融機構的市場自律。

　　(三)密切注視國際做法及其發展變化，改進風險監管法規

　　中國銀監會一貫重視借鑒國際銀行業監管的良好實踐，采用國際最佳做法，充分利用國際社會的銀行監管和立法經驗。我們本著“提高戰略性、前瞻性、實效性”的原則密切關注國際上監管法規發展的新動向。例如，世界各國實施《統一資本計量和資本標準的國際協議：修訂框架》(簡稱巴塞爾新資本協議)的情況將會對我們形成很大的影響。到2007年，世界上相當一部分國家和地區開始實施這個新協議。中國從自身國情考慮，沒有全部采用新協議的做法。但我們有必要積極研究如何創造條件逐步實施新協議。又如，國際會計準則理事會(IASC)公布的《國際會計準則39號》(簡稱IAS39的修訂稿和實施指導原則)。這個準則對全世界各行各業的企業都會產生震動和影響,對商業銀行資本充足率的計算、貸款損失準備金的計提和資產證券化等都會產生直接影響,對我國銀行業來說也是一個巨大的挑戰。中國銀監會正在對此進行認真研究，并將會同有關部門充分借鑒其精華，修改有關會計法規，加速推進我國銀行業會計制度的改革。再比如，美國薩班斯法案(SOX法案)。這個法案要求針對上市公司的弱點加強監管和信息披露，被稱為“自羅斯福總統以來美國和世界商業界影響最為深遠的改革法案”。我們將認真研究這個法案的深刻內涵和執行中的利弊，關注法案未來可能的修改和對業界的深遠影響。還有，巴塞爾《有效銀行監管核心原則》和OECD公司治理原則的修改，這些修改都與銀行業監管和改革的發展趨勢密切相關，以及

　　在加入世貿組織后過渡期結束后，中國銀行業必將加快融入國際市場，如何加強對中外資銀行的監管，制定既適合中國國情又符合國際標準的監管法規，對我們來說是一項嶄新的經歷，嚴峻的挑戰，密切跟蹤和研究國際銀行業監管發展趨勢顯得尤其重要。

　　(四)堅持市場化方向，立法推動銀行業體制改革

　　中國國有銀行的市場化改革已經進入關鍵階段，改革的每一步都將異常艱巨，也將付出相當的改革成本。如何保證中國的商業

　　(五)加強跟蹤評價，注重實施效果

　　制定法律法規的惟一目的是為了有效實施，促進實踐的發展，銀行業的風險和對其監管實踐是復雜的、變化的，銀行業監管法律法規也應當不斷改進和完善。為此，中國銀監會非常重視法規的檢查評價制度，制定明確的標準和程序，對法規的執行情況和有效性、針對性進行跟蹤和全面評估，并根據評估結果及時梳理與修訂，不斷更新法律法規體系。

　　(本文為劉明康2005年9月9日在第22屆世界法律大會上的演講）