最高法叫停地方法院介入強(qiáng)拆始末

　　最新《批復(fù)》出臺(tái)前醞釀一年；一套針對(duì)拆遷訴訟更為系統(tǒng)的解決方案有望最終形成

　　“那天我剛到家，鄰居就拿著報(bào)紙問(wèn)我，是不是法院今后不受理拆遷官司了？”8月18日，最高法一位不愿具名的法官在電話中笑著對(duì)記者說(shuō)，“這完全是個(gè)誤解”。

　　8月12日，媒體公開(kāi)報(bào)道了最高法《關(guān)于當(dāng)事人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議就補(bǔ)償安置爭(zhēng)

議提起民事訴訟人民法院應(yīng)否受理問(wèn)題的批復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱《批復(fù)》）。

　　該《批復(fù)》明確規(guī)定：拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人，達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，就補(bǔ)償安置爭(zhēng)議向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理。

　　“這份《批復(fù)》是于今年7月4日經(jīng)由最高法院審判委員會(huì)討論通過(guò)的。”該法官表示，這意味著全國(guó)法院今后不應(yīng)再直接受理未達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議的民事拆遷糾紛，而應(yīng)首先由主管房屋拆遷的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行裁決。

　　該法官進(jìn)一步解釋，社會(huì)上許多人就此以訛傳訛，認(rèn)為法院從此不再受理拆遷官司了。但其實(shí)法院對(duì)于達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議后又反悔的，以及未達(dá)成協(xié)議，拆遷人強(qiáng)行拆除被拆遷人房屋的情形，法院會(huì)分別作為合同糾紛和侵權(quán)糾紛進(jìn)行受理。

　　“先予執(zhí)行”式拆遷的爭(zhēng)議

　　“該司法解釋試圖避免法院不適當(dāng)介入拆遷民事糾紛。”長(zhǎng)期受理拆遷類糾紛案件的京城才良律師事務(wù)所主任王才亮說(shuō)，在此類案件中，一些法院往往以一紙“先予執(zhí)行”裁定拆遷方對(duì)被拆遷人房屋可先行拆毀再作判決。

　　事實(shí)上，就在最高法《批復(fù)》通過(guò)兩星期后的7月19日，廣東省一起頗受關(guān)注的“華僑祖屋被毀案”在廣州市中級(jí)人民法院二審開(kāi)庭。

　　2004年初，加拿大華僑黃梅俠因在祖屋拆遷補(bǔ)償問(wèn)題上與廣州越秀區(qū)房管局未能達(dá)成協(xié)議，后者將黃梅俠告上法庭。

　　當(dāng)年11月30日，基于法院的一紙“先予執(zhí)行”裁定，黃梅俠在廣州市越秀區(qū)大馬站38號(hào)的房子被強(qiáng)行推倒。

　　12月15日，越秀區(qū)人民法院作出一審判決，要求黃梅俠與越秀區(qū)房管局簽訂房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議，并辦理有關(guān)產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償簽證手續(xù)。被告不服，遂向廣州市中院提起上訴。

　　廣東省委機(jī)關(guān)報(bào)《南方日?qǐng)?bào)》在今年7月20日對(duì)該案的二審?fù)�審過(guò)程做了詳細(xì)報(bào)道，目前廣州市中院尚未對(duì)該案作出最終判決。

　　“‘先予執(zhí)行’類官司在拆遷官司中的比例不到10％，但引起的社會(huì)爭(zhēng)議和關(guān)注度卻往往高達(dá)90％以上。”王才亮說(shuō)，其實(shí)最高法近年來(lái)對(duì)此類案件態(tài)度也十分明朗。

　　最高人民法院副院長(zhǎng)曹建明曾在2004年12月全國(guó)高級(jí)法院院長(zhǎng)會(huì)議上明確表示，“法院不得以任何形式參與拆遷，原則上不允許先予執(zhí)行”。

　　王才亮回憶，后來(lái)有人提問(wèn)，“這個(gè)講話是曹副院長(zhǎng)的個(gè)人意見(jiàn)還是最高法的態(tài)度？”曹建明斬釘截鐵地回答，這是最高法對(duì)此類案件的明確態(tài)度。

　　來(lái)自浙江高院的請(qǐng)示

　　為何最高法近年來(lái)對(duì)此類案件的態(tài)度鮮明，但相應(yīng)的《批復(fù)》卻一直到近日才出臺(tái)？

　　最高法一位了解《批復(fù)》出臺(tái)過(guò)程的法官表示，最高法有關(guān)拆遷的一個(gè)系統(tǒng)司法解釋草案一直在形成之中，該草案試圖對(duì)有關(guān)拆遷訴訟提出一個(gè)比較全面的解決方案。此次《批復(fù)》內(nèi)容僅是就浙江省高院向最高法提交的一份請(qǐng)示的回應(yīng)。

　　“去年6月中旬，我們向最高法做了口頭請(qǐng)示。”8月19日，浙江省高法政策研究室主任徐友國(guó)在電話里告訴記者，“該請(qǐng)示的提出，緣于一位省政協(xié)委員所遭遇的拆遷官司”。

　　2004年4月，家住杭州西湖邊上的一名周姓政協(xié)委員所住的地段面臨拆遷，由于與拆遷公司達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，后者一紙?jiān)V狀將其告上法庭。要求他盡快接受補(bǔ)償安置條件，搬離拆遷地段。

　　這名委員認(rèn)為，依據(jù)國(guó)家2001年實(shí)施的《城鎮(zhèn)房屋拆遷管理?xiàng)l例》，當(dāng)達(dá)不成補(bǔ)償安置協(xié)議時(shí)，首先應(yīng)由房屋拆遷管理部門(mén)進(jìn)行裁決，法院不應(yīng)該直接受理。然而管轄法院最終并未采納該委員意見(jiàn)。

　　該委員隨即向浙江省人大反映情況。浙江省人大接到該反映情況材料后，即轉(zhuǎn)交浙江省高級(jí)人民法院處理。

　　“院領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此非常重視，張?jiān)洪L(zhǎng)以及壽、包兩位副院長(zhǎng)先后批示要求我室盡快就該案的法律適用問(wèn)題作出結(jié)論。”徐友國(guó)說(shuō)，該室迅速組織人員查閱有關(guān)法律法規(guī)，并于當(dāng)年5月中旬到下級(jí)法院進(jìn)行調(diào)研。

　　在調(diào)研中，徐友國(guó)等法官發(fā)現(xiàn)“一些基層和中級(jí)法院存在不少這種（直接受理未達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議的民事拆遷糾紛）情況”，有些情形已引起了被拆遷人的強(qiáng)烈不滿。

　　西湖邊上的爭(zhēng)論

　　在聽(tīng)取了下級(jí)法院相關(guān)負(fù)責(zé)人的匯報(bào)后，徐友國(guó)等研究室人員又先后聽(tīng)取了本院立案、行政、民事等業(yè)務(wù)庭的意見(jiàn)。

　　“匯總來(lái)的意見(jiàn)，基本上可以分為兩類，一種是依據(jù)1996年的司法解釋，這種案件可以受理。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，依據(jù)2001年的《城鎮(zhèn)房屋拆遷管理?xiàng)l例》不能受理。”徐友國(guó)說(shuō)，兩種對(duì)立的意見(jiàn)都有自己的法律依據(jù)和法理依據(jù)，雙方不相上下，這讓政策研究室的法官們頗有些為難。

　　躊躇之間，5月28日，徐友國(guó)在翻閱《人民法院報(bào)》時(shí)，發(fā)現(xiàn)了該報(bào)在5月22日的報(bào)道中，提到了江蘇省高院針對(duì)此類案件的一個(gè)通知。

　　在這份名為“關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城市房屋拆遷案件審理工作的通知”中，江蘇省高院明確規(guī)定：拆遷當(dāng)事人既未達(dá)成安置補(bǔ)償協(xié)議又未經(jīng)裁決而直接向法院提起訴訟的，人民法院不予受理。

　　“看到這個(gè)報(bào)道之后，我就給江蘇省高院研究室打了個(gè)電話，讓他們傳真了一份《通知》給我。”徐友國(guó)說(shuō)。

　　徐友國(guó)介紹，在參考了江蘇的做法，并綜合了各方面意見(jiàn)后，浙江省高院研究室得出了一個(gè)傾向性意見(jiàn)：即對(duì)此類情況不予受理。

　　研究室隨即將研究結(jié)論向院領(lǐng)導(dǎo)做了匯報(bào)。在聽(tīng)完匯報(bào)后，為謹(jǐn)慎起見(jiàn)，浙江省高院包副院長(zhǎng)指示向最高人民法院進(jìn)行請(qǐng)示。

　　京城兩種意見(jiàn)的交鋒

　　“浙江的請(qǐng)示提交上來(lái)后，最高法內(nèi)部對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，也主要有兩種意見(jiàn)。”上述了解《批復(fù)》出臺(tái)過(guò)程的最高法法官說(shuō)。

　　一種意見(jiàn)認(rèn)為：1996年的司法解釋，已明確規(guī)定拆遷人與被拆遷人因房屋補(bǔ)償，安置等問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)議，未經(jīng)行政機(jī)關(guān)裁決，僅就房屋補(bǔ)償、安置等問(wèn)題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理。

　　該種意見(jiàn)認(rèn)為，既然該司法解釋繼續(xù)有效力，就應(yīng)該繼續(xù)適用，允許法院受理，當(dāng)事人起訴。

　　“從法理上，也是說(shuō)的過(guò)去的。”上述法官表示，法院作為解決糾紛的機(jī)構(gòu)，沒(méi)有權(quán)利拒絕裁判。

　　另一種意見(jiàn)則依據(jù)2001年的《城鎮(zhèn)房屋拆遷管理?xiàng)l例》第16條規(guī)定，認(rèn)為此類問(wèn)題應(yīng)先由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行裁決，法院不應(yīng)對(duì)其直接受理。如果對(duì)裁決不服，可以行政機(jī)關(guān)為被告，提起行政訴訟。

　　“行政法規(guī)是法院審理的法律依據(jù)。既然該條例規(guī)定了裁決前置程序，就不應(yīng)直接受理。”上述法官說(shuō)。正是考慮到兩種意見(jiàn)都有足夠的法律依據(jù)和法理依據(jù)，最高法仔細(xì)考慮之后，要求浙江省高法提交一個(gè)正式的書(shū)面請(qǐng)示。

　　一位不愿具名的最高法法官介紹，在中國(guó)的司法慣例里，這意味著最高法將有望以一個(gè)新的司法解釋來(lái)解決該爭(zhēng)議。而此前，對(duì)于“是否該直接受理”，則由地方上自行把握。有些省，如江蘇省制定一個(gè)內(nèi)部通知，在全省做統(tǒng)一要求；有的省則干脆交由基層法院自行處理。

　　2004年8月16日，一份《關(guān)于雙方未達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議當(dāng)事人就補(bǔ)償安置爭(zhēng)議向法院起訴，法院能否以民事案件受理的請(qǐng)示》正式提交最高人民法院。

　　《批復(fù)》出臺(tái)后的新?tīng)?zhēng)議

　　2005年7月4日，最高法審判委員會(huì)第1358次會(huì)議就對(duì)浙江的請(qǐng)示如何答復(fù)進(jìn)行討論，討論結(jié)果是“不予受理”。

　　“最高法之所以這樣規(guī)定，主要是考慮到實(shí)踐當(dāng)中，很多拆遷人利用提起民事訴訟達(dá)到不正當(dāng)目的。”最高法上述了解《批復(fù)》出臺(tái)過(guò)程的法官說(shuō)，“你仔細(xì)想想，當(dāng)補(bǔ)償安置協(xié)議達(dá)不成時(shí)，誰(shuí)最有動(dòng)力去起訴，拆遷人，還是被拆遷人？”

　　“現(xiàn)實(shí)中許多拆遷人為達(dá)強(qiáng)拆目的，同時(shí)避免行政裁決程序，而將被拆遷人起訴到法院，希望申請(qǐng)‘先予執(zhí)行’，而許多地方法院，基于1996年的批復(fù)還有效力，就會(huì)受理。”律師王才亮認(rèn)為，最高法通過(guò)該《批復(fù)》將“1996司法解釋”這條通路堵死，實(shí)際上也就打擊了拆遷人企圖通過(guò)民事訴訟實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制拆遷的意圖，亦有助于將法院從輿論的焦點(diǎn)當(dāng)中解放出來(lái)。

　　但《批復(fù)》出臺(tái)后，一個(gè)新問(wèn)題就此產(chǎn)生：2005年8月11日后，全國(guó)各地的法院，再也不應(yīng)受理未達(dá)補(bǔ)償安置協(xié)議的拆遷民事訴訟。但8月11日前據(jù)1996年批復(fù)受理，而又未審?fù)甑陌缸樱�又該如何處理呢�?/p>

　　“1996年的批復(fù)建立在1991年的《城鎮(zhèn)房屋拆遷管理?xiàng)l例》之上，而該條例在2001年被重新修訂過(guò)，因此1996年的批復(fù)基礎(chǔ)喪失，應(yīng)認(rèn)為自然失效。不應(yīng)再加以適用。

　　所以，只要是在2001年后受理的案子，都應(yīng)該看作是適用法律不當(dāng)，裁定駁回起訴。”上述最高法法官表示。

　　王才亮對(duì)此表示認(rèn)同。并同時(shí)指出，該司法解釋針對(duì)的是程序性問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)具有溯及力。對(duì)于正在審理的案件，應(yīng)當(dāng)適用新《批復(fù)》，裁定駁回起訴。

　　對(duì)此也有相反的看法。中國(guó)政法大學(xué)行政法學(xué)教授、博士生導(dǎo)師張樹(shù)義認(rèn)為，法不溯及既往是現(xiàn)代法治社會(huì)的一項(xiàng)基本原則。最高法的司法解釋原則上也只對(duì)其施行后發(fā)生的事件有約束力。法院依據(jù)過(guò)去的司法解釋受理案件不應(yīng)視為適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)繼續(xù)審理。

　　一位來(lái)自基層法院的法官認(rèn)為，該問(wèn)題并不能簡(jiǎn)單從法理角度去考慮。試問(wèn)，如果適用新批復(fù)，是不是要認(rèn)定一審法院裁判錯(cuò)誤？如果是的話，對(duì)于執(zhí)行的裁判，是不是要考慮執(zhí)行回轉(zhuǎn)？如果給當(dāng)事人造成損害是不是要給當(dāng)事人進(jìn)行國(guó)家賠償？

　　“拆遷司法解釋”仍在胎中

　　從最高法收到浙江的請(qǐng)示到《批復(fù)》的最終出臺(tái)，中途歷經(jīng)了一年時(shí)間。

　　對(duì)此，最高法上述了解《批復(fù)》出臺(tái)過(guò)程的法官特別強(qiáng)調(diào)，“由于《批復(fù)》屬于司法解釋的一種，其出臺(tái)必須慎之又慎，因此一般要經(jīng)歷一個(gè)復(fù)雜的程序”，耗時(shí)頗多。

　　一個(gè)背景是，去年5月下旬，也就是浙江高院提交口頭請(qǐng)示前不到一個(gè)月的時(shí)候，最高法有關(guān)拆遷的一個(gè)系統(tǒng)司法解釋———《關(guān)于審理城市房屋拆遷行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定（草案）》的第15稿被送交全國(guó)人大法工委、國(guó)務(wù)院法制辦、建設(shè)部三部門(mén)征求意見(jiàn)。

　　《財(cái)經(jīng)》當(dāng)時(shí)的報(bào)道稱，該草案有可能在向全社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合論證，此后擇日出臺(tái)。

　　報(bào)道認(rèn)為，由于中國(guó)沒(méi)有關(guān)于拆遷的法律，此司法解釋一旦出臺(tái)，將成為今后各級(jí)法院審理拆遷案件的最重要依據(jù)。不過(guò)，這也意味著，在法律缺失的前提下，一個(gè)在頗多方面超前于現(xiàn)有規(guī)章的司法解釋究竟最終能否出臺(tái)，仍面臨一系列十分微妙的制度考量。

　　時(shí)隔一年多后，8月20日，最高法一位不愿具名的法官向本報(bào)記者證實(shí)，有關(guān)拆遷的“系統(tǒng)司法解釋”目前已經(jīng)完成第二輪的征求意見(jiàn)，正爭(zhēng)取早日提交最高法審判委員會(huì)討論。

　　一位高校法律界人士認(rèn)為，與等待一個(gè)解決各方面問(wèn)題的系統(tǒng)司法解釋出臺(tái)相比，先出一個(gè)具體的司法解釋“避免司法權(quán)力不合適的介入拆遷糾紛，無(wú)疑是更具緊迫性的課題”，也十分有意義。

　　鏈接

　　最高法批復(fù)出臺(tái)一般程序

　　1.高級(jí)人民法院、解放軍軍事法院就審判工作中具體應(yīng)用法律問(wèn)題提出請(qǐng)示

　　2.由最高法辦公室按照請(qǐng)示涉及法律問(wèn)題的性質(zhì)，將其分配到有關(guān)的業(yè)務(wù)庭，并落實(shí)到具體的承辦人

　　3.承辦人提出初步解決方案后交由合議庭進(jìn)行討論

　　4.視所涉問(wèn)題的具體特點(diǎn)，走訪相關(guān)的政府部門(mén)，征求意見(jiàn)

　　5.形成幾種方案，交由審判委員會(huì)討論表決

　　6.經(jīng)討論通過(guò)后，以最高人民法院公告的形式公開(kāi)發(fā)布，并下發(fā)各級(jí)法院（編輯：劉洋）

　　作者：