二戰(zhàn)后，英國通過一系列社會保險保障法案，早在1948年就宣布建成世界上第一個“福利國家”。然而，在70年代發(fā)生嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機以后，英國與其他歐洲國家一樣，“福利國家”持續(xù)處于“危機”之中。自1979年撒切爾夫人上臺執(zhí)政以來，英國對社會保障制度進(jìn)行了堅持不懈的改革。

　　英國的一些基本經(jīng)驗和做法很值得我國借鑒。比如：力圖使社會福利的增長與經(jīng)濟(jì)的增長相平衡；力圖使社會保障的供給與需求相平衡；在社會保障的供給方面，引入市場競爭機制；在國家、企業(yè)和個人三者關(guān)系方面，更多地讓企業(yè)和個人承擔(dān)責(zé)任等。

　　沉重負(fù)擔(dān)難以承受

　　近20年來，英國實行社會保障制度的改革，有以下三方面的原因：

　　第一，社會保障支出的擴(kuò)張快于經(jīng)濟(jì)的增長。據(jù)統(tǒng)計，在1960年到1975年間，英國的GNP增長率為2.6%，而社會保障支出的年增長為5.6%。這里，社會保障支出的增長速度要比GNP快1倍多。造成社會保障支出擴(kuò)張的主要因素有：(1)人口老年化。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和福利制度的建立使人民生活改善，人均壽命延長。男人的平均壽命由30年代的58.4歲延長到80年代的69.8歲，婦女由62.4歲延長到76.2歲。老年人口的比率上升，意味著處于工作年齡人口的比重下降。人口老年化不僅使退休金和養(yǎng)老金支付上升，而且還使得提供社會保險費收入的能力降低。(2)醫(yī)療保健支付劇增。老年人的保健費用增加和先進(jìn)醫(yī)療設(shè)備的應(yīng)用，造成醫(yī)療保健支付劇增。(3)龐大的失業(yè)隊伍存在。

　　第二，政府承擔(dān)不了沉重的財務(wù)負(fù)擔(dān)。

　　英國的社會保障支付占政府支出總額的比重，在1953年為38.6%，到1982年為53.5%。從社會保障的籌資來源看，在政府、企業(yè)和個人之間，一半以上由政府承擔(dān)，1989年為52.93%，這個比率在歐洲國家是比較高的。

　　第三，社會保障制度的負(fù)面效應(yīng)日趨突出。雖然社會保障制度對保證大多數(shù)人民的最低生活需要、長期穩(wěn)定社會局勢起了重要的作用，但是較高的福利容易造成一種社會觀念：即“不干或少干可照樣生活”，容易使部分社會成員養(yǎng)成坐享國家恩賜的心理，這突出表現(xiàn)為“貧困陷阱”和“失業(yè)陷阱”的問題上。

　　所謂“貧困陷阱”，即當(dāng)個人所得增加時，可獲得的與個人收入水平有關(guān)的津貼下降，而卻對所增加的收入課征稅收，以致造成名義收入雖增加，而實際收入?yún)s下降。見表1。

　　所謂“失業(yè)陷阱”，是指某些失業(yè)者存在一個很高的替代率，即失業(yè)時的實際收入對就業(yè)時實際收入的比率，從而失業(yè)者擺脫不了貧困，而缺乏尋找工作的動力。見表2。

　　表2說明，就業(yè)時的實際收入僅比失業(yè)時多近15英鎊，假如失業(yè)者認(rèn)為沒必要為增加15英鎊去工作，那就失去尋找工作的動力。

　　改在當(dāng)代利在千秋

　　在1997年5月的英國大選中，執(zhí)政18年的保守黨終于下野，以布萊爾為首相的工黨政府上臺。經(jīng)過改造過的工黨，經(jīng)濟(jì)和社會政策向右轉(zhuǎn)，基本上沿襲保守的做法。工黨政府圍繞建設(shè)英國的“新生活”，推動英國經(jīng)濟(jì)向穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展的方向前進(jìn)，在社會保障問題上，工黨認(rèn)為過高的社會福利是阻礙英國發(fā)展的重要原因。為此，實行了下述的初步改革：

　　其一，不增加所得稅，促進(jìn)社會福利。工黨改變以往的“(提高)稅收和(擴(kuò)大)支出”形象，遵從大選時的諾言，在1997年7月的新預(yù)算中，以不提高所得稅的基本稅率和最高稅率為前提，提出為期5年的削減公共支出赤字、促進(jìn)社會福利的計劃。

　　其二，促使“不工作階層”回到社會中去。英國有5800萬人口，其中100萬成年人從未工作過。工黨政府竭力要使這個“不工作階層”參加工作。假如私人企業(yè)雇傭新職工，雇主每周可從政府機構(gòu)領(lǐng)取若干補貼。

　　其三，采取積極措施，鼓勵25萬年輕失業(yè)者就業(yè)，并取消失業(yè)津貼。政府把征收的52萬英鎊“意外收入稅”(對私有化后取得暴利的電信、航空、鐵路、供水等公共部門征稅)作為基金，用于資助青年人和單親家庭的就業(yè)。

　　其四，加強財政紀(jì)律，清除欺詐行為。英國有5800萬人口，卻擁有7900萬個社會保障號碼。其中，有些是合法的，比如寡婦可依靠死去丈夫的養(yǎng)老金生活而繼續(xù)使用其號碼，但卻有很多號碼為詐騙者所利用。為此，政府?dāng)M嚴(yán)加審核，重新登記領(lǐng)取養(yǎng)老金與失業(yè)津貼者。

　　其五，提出發(fā)展社會保障的新思路。政府的政策重點將不再是增加社會津貼，而是增加社會服務(wù)。

　　值得注意的是，工黨政府在1998年4月公布福利改革綠皮書“我們國家的新動力：新的社會契約”，大體勾畫出到2020年英國福利制度的“新藍(lán)圖”，其內(nèi)容是：

　　首先，提出跨世紀(jì)的新福利制度的八項原則：

　　(1)圍繞“工作觀念”重塑“福利國家”。政府著重幫助工作年齡的公民盡量參加工作，對有工作的家庭提供稅收減免或更多的幫助。

　　(2)公私福利合作。政府不應(yīng)壟斷福利行業(yè)，公營部門和私營部門應(yīng)進(jìn)行福利合作，鼓勵公民的私人養(yǎng)老保險。

　　(3)提供高質(zhì)量的教育、保健和住房等公共服務(wù)。政府的職責(zé)決不僅是發(fā)放各類津貼。

　　(4)扶助殘疾者。將建立“殘疾者權(quán)利委員會”來維護(hù)殘疾人的權(quán)利，保證其生活補助和出勤補助的普遍性。

　　(5)減少兒童貧困。英國有三分之一的兒童生活在低收入的貧困家庭之中，今后5年，政府將對100萬兒童及其父母進(jìn)行幫助。

　　(6)幫助極度貧困者。處理“社會排斥”問題，為其提供就業(yè)、教育機會。

　　(7)清除欺詐行為。加強監(jiān)督檢查，防范冒領(lǐng)住房津貼等欺詐行為的發(fā)生。

　　(8)政府的工作重心從發(fā)放福利津貼轉(zhuǎn)向提供良好的公共服務(wù)，使現(xiàn)代福利制度靈活、高效和便民。

　　引入競爭開源節(jié)流

　　從1979年5月撒切爾夫人執(zhí)政起，到1997年5月梅杰政府下野為止，長達(dá)18年間，先后有四屆保守黨政府執(zhí)政。

　　1985年6月政府公布社會保障改革的綠皮書，經(jīng)過修改，同年12月政府提出關(guān)于社會保障改革的白皮書。保守黨認(rèn)為，設(shè)法壓縮日趨增長的社會保障支付，具有深遠(yuǎn)的意義，它不僅使政府在當(dāng)前，而且還使政府進(jìn)入21世紀(jì)后繼續(xù)能承擔(dān)得起這筆巨額的費用。保守黨采取的措施有以下幾點：

　　一、實行私有化，擴(kuò)大福利提供領(lǐng)域的市場經(jīng)濟(jì)成份。

　　政府采取優(yōu)惠出售公有住房和減少住房津貼的辦法，鼓勵住房私有化。除此以外，在衛(wèi)生領(lǐng)域，鼓勵建立私人醫(yī)療機構(gòu)，并同國立醫(yī)院競爭。在養(yǎng)老保險方面，希望私人保險機構(gòu)發(fā)揮更大的作用。但是私營經(jīng)濟(jì)有其自身的局限性，不可能有更大的覆蓋面，它只能作為“福利國家”的一個補充。

　　二、養(yǎng)老金制度的重大改革

　　養(yǎng)老金支付一直是英國最大的單項社會保障項目，在1995年，養(yǎng)老金支付占公共支出總額的38%，或占該年GDP的10%。

　　按1946年國民保障法規(guī)定，凡交納國民保險費3年以上的英國公民，達(dá)到退休年齡(男65歲，女60歲)都可以申領(lǐng)國家基本養(yǎng)老金。養(yǎng)老金領(lǐng)取者占退休年齡人口的比率從1951年的60%猛增到1979年的91%。據(jù)英國《勞工研究》雜志估計，考慮到醫(yī)療條件改善和人均壽命延長，養(yǎng)老金領(lǐng)取者將從1985年的930萬人增至2025年的1030萬人。為適應(yīng)人口老齡化的趨勢，政府在養(yǎng)老金方面實施重大的變革。

　　推遲退休年齡，壓低國家基本養(yǎng)老金。政府計劃在2010-2020年間將女性由原來的60歲提高到65歲，與男性持平。此外，政府強調(diào)國家基本養(yǎng)老金只能提供最低限額的生活費用，不能期望過高。

　　降低國家收入養(yǎng)老金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。國家收入養(yǎng)老金是工黨政府于1978年4月開始實施的。保守黨規(guī)定，對于現(xiàn)滿50歲的男人和45歲的婦女，凡已交納和愿繼續(xù)交納按收入水平支付保險金的，在20年后可按原水準(zhǔn)領(lǐng)取養(yǎng)老金，即相當(dāng)于退休前20年的平均工資收入的25%。但對于不足50歲的男人和45歲以下的婦女，則降低其發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，其數(shù)額相當(dāng)于在崗工作的平均工資水平的20%。

　　強制要求企業(yè)推行職業(yè)養(yǎng)老金。政府通過法律規(guī)定，從1988年4月起，所有企業(yè)，不論以往有無職業(yè)養(yǎng)老金，都必須推行職業(yè)養(yǎng)老金。職工在改變工作單位時，有權(quán)帶走自己的職業(yè)養(yǎng)老金，職業(yè)養(yǎng)老金的下限要求能彌補因通貨膨脹而造成的貨幣貶值，職業(yè)養(yǎng)老金的上限則不受限制，允許職工自愿交納更多的捐助費，以提高自己的職業(yè)養(yǎng)老金。政府為鼓勵企業(yè)推行職業(yè)養(yǎng)老金，允許頭五年向國家繳納的國民保險費給予2%的回扣。

　　鼓勵職工獲取個人養(yǎng)老金。政府提倡職工與銀行、保險公司等機構(gòu)掛鉤，按期交納一定的費用，到退休時獲取個人養(yǎng)老金。

　　三、采取有選擇的原則，引入市場機制改革醫(yī)療保險制度。

　　英國的醫(yī)療保險是社會保險制度僅次于養(yǎng)老保險的第二大項。英國國民保健支付占GDP的比重，1970年4.4%，1980年升為5.9%，1990年增至6.3%，1992年達(dá)到6.7%。另一方面，由于限制公共支出，政府撥付的國民保健費用卻未有相應(yīng)的增加，廣大醫(yī)務(wù)人員抱怨待遇低，1988年曾發(fā)生全國范圍護(hù)士的象征性罷工。

　　保守黨政府在1989年提出醫(yī)療制度改革的白皮書，并在1991年付諸實施。改革的宗旨是：一方面繼續(xù)保持國民保健系統(tǒng)(NHS)具有廣泛覆蓋和有效控制成本的優(yōu)點；另一方面在控制國民保健支付的前提下，提高國民保健系統(tǒng)的醫(yī)療效率和增強公眾的滿意程度。

　　改革的內(nèi)容如下：

　　一是引入競爭機制。強調(diào)公民有權(quán)自行選擇醫(yī)院，各醫(yī)院根據(jù)病人多寡獲取相應(yīng)的醫(yī)療保險費用，此舉迫使國立醫(yī)院努力提高醫(yī)療水平，改善醫(yī)療服務(wù)，以吸引更多的病人。

　　二是擴(kuò)大地方保健當(dāng)局的權(quán)限。地方保健當(dāng)局從提供醫(yī)療服務(wù)到幫助公眾挑選醫(yī)院，與醫(yī)院簽訂合同，分配國家下?lián)艿尼t(yī)療保健基金。

　　三是嚴(yán)格全科醫(yī)生的審核，賦予全科醫(yī)生的財務(wù)自主權(quán)。按英國的習(xí)慣，患病者初診由全科醫(yī)生負(fù)責(zé)，然后視病情確定是否轉(zhuǎn)到醫(yī)院。政府規(guī)定，全科醫(yī)生可自行支配大約20%的人均醫(yī)療費用的轉(zhuǎn)帳收入，以用于添置必要的醫(yī)療與診斷設(shè)備，改善醫(yī)療條件。然而，對于全科醫(yī)生的審核很嚴(yán)，需要有診療過7000名(到1992至1993財政年度升至9000名)病人的實踐經(jīng)驗。

　　四是醫(yī)院必須要獲得“受委托者”(Trust)的地位。醫(yī)院要獲得醫(yī)療收入，必須與地方保健當(dāng)局、全科醫(yī)生和私人醫(yī)療機構(gòu)簽訂合同，以便獲得“受委托者”的地位，從而可自主地管理可支配的醫(yī)療保健費用，可自由雇傭醫(yī)務(wù)人員，并允許獲得相當(dāng)于可支配的醫(yī)療費用的6%的贏利。“受委托者”須支付使用資本設(shè)備的費用，可以自行保留計劃外的贏余和由議會規(guī)定的財務(wù)借貸范圍內(nèi)的自由借貸。

　　經(jīng)過上述的改革，醫(yī)院和全科醫(yī)生的服務(wù)水平有所提高，公眾的滿意程度得到提高，國民保健支出總額逐漸得到有效的控制。見表3。

　　改革實效尚待檢驗

　　從撒切爾夫人上臺算起，英國歷屆政府對社會保障制度的改革持續(xù)進(jìn)行了20年。其中，有幾點值得注意：

　　第一，與貝弗里奇報告相比較，英國社會保障制度現(xiàn)已發(fā)生重大的變化。

　　1942年牛津大學(xué)經(jīng)濟(jì)系教授貝弗里奇受政府的委托，制定了在英國實行社會保障的計劃。二次大戰(zhàn)后，工黨艾德禮政府以貝弗里奇報告為藍(lán)本，通過一系列法案，將英國建成“福利國家”。

　　經(jīng)過20年的改革，英國社會保障制度已發(fā)生重要的變化。首先，“普遍性原則”弱化，“有選擇性原則”加強。以往，不分貧富均享有社會津貼大平等權(quán)利。如今，政府發(fā)放津貼的著眼點是幫助有工作的低收入者，而對有工作能力卻未從事工作的則減少津貼。其次，在“平等”和“效率”的權(quán)衡上，政府加重“效率”的砝碼，力圖在保障基本社會需要的前提下，努力提高“效率”。再次，更多地發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)的作用，讓企業(yè)和個人在社會保障的融資方面承擔(dān)更多的義務(wù)。最后，政府的管理重心將逐漸從發(fā)放社會津貼到提供優(yōu)質(zhì)的社會服務(wù)。

　　第二，從改革的實際情況看，已取得若干明顯的成效，但也存在不可忽視的問題。

　　改革的成效突出表現(xiàn)為：通過“開源”(拓寬社會保障的收入來源)和“節(jié)流”(減少社會保障支付)，英國的社會福利發(fā)展逐漸與經(jīng)濟(jì)的增長相協(xié)調(diào)，福利過快增長的勢頭得到抑制。英國的社會保障支付占GDP的比重，在1970年到1980年的10年間增長了5.6個百分點，而在1980年到1995年的15年間只增長5.8個百分點。

　　然而，英國社會保障也存在一些不可忽視的問題。比如，在21世紀(jì)隨著人口老年化的趨勢發(fā)展，社會津貼支付的增加，社會保障的財務(wù)危機將繼續(xù)存在。還有，高福利造成的社會問題依然存在，“干與不干一個樣”的負(fù)面效應(yīng)僅僅是有所減弱，貧富分化仍然很大。現(xiàn)任工黨政府雖然提出很好的改革新思路，但還缺少具體的措施，這些措施能否奏效尚待時間的檢驗。