意見領袖丨黃益平

　　當前，國際經濟秩序正面臨調整。“一帶一路”建設或許可以在維持或支持開放經濟秩序中發揮關鍵性作用，其核心價值在于：一是堅持多邊主義方針，二是保持開放的立場。

　　今天主要分享三點：第一，國際經濟秩序發生了什么？第二，為什么要堅持多邊主義和開放的國際經濟秩序？第三，從“一帶一路”的角度看，有哪些需要改進或者做得更好的地方？

　　國際經濟秩序已經發生變化

　　大多數人認為國際經濟秩序發生了改變，但對于是否已經改變或者發生了什么樣的改變看法不一。我的基本看法是，人類歷時200多年，形成過兩次全球化浪潮。第一次從1860年到1914年，起點存在一定爭議，但大致相同，終點是1914年第一次世界大戰發生。

　　此次全球化進程中，有兩個問題比較重要。第一，為什么第一次全球化浪潮在1860年左右開始？其中一個重要原因是它緊跟著第一次工業革命，蒸汽機在產業中的應用提高了效率、降低了成本。一方面，紡織業顯現出規模效益，出現可供出售的過剩產品；另一方面，鐵路、航運成本降低、貿易成本降低使貿易成為可能。伴隨著技術的改變，跨國的產品貨物貿易和投資交流變得更加容易。

　　第二，為什么可以做國際交易？國際交易做不起來最大的問題就是沒有國際政府來維持市場秩序。中國在交易過程中傾向于支持“有效市場、有為政府”。即使是認為政府不應發揮太多作用的人，也會同意維持市場秩序是至關重要的這一觀點。但維持跨國交易的秩序比較難。第一輪全球化中，英國領導維持了一套公共秩序，直至1914年第一次世界大戰，國際秩序崩塌。國際經濟交易無法維系，其中一種解讀是德國對英國領導的國際秩序提出了挑戰，所以第一輪全球化結束。

　　第二輪全球化開始的時期也存在爭議，我認為其始于1971年的布雷頓森林體系解體，美元和黃金脫鉤，此后走向浮動匯率制度，跨境資本流動變得更加容易，國際貿易投資變得更加活躍。

　　此外，關于第二輪全球化何時結束或者是否結束，存在更大的爭議。第一輪全球化的觸發點是技術革命，而第二輪全球化是政策改變導致的。浮動匯率制度和一系列的經濟政策使各國之間的經濟交易變得非常容易。

　　第一輪全球化主要是在英國領導下的國際經濟秩序，第二輪主要是由美國領導的體系。如今，這樣的體系還能不能持續、有沒有到終點尚未可知。不過，可以在市場中觀察到一些跡象。

　　一是2018年美國特朗普政府開始對一些國家發起貿易沖突，與其之前領導的開放的全球化貿易投資體系并不一致。在貿易摩擦持續一段時間后，有觀點認為全球化就此結束。

　　二是2022年2月，美國領導30多個國家對俄羅斯進行金融制裁。制裁的重要內容是國際金融支付體系和美元的“武器化”，也就是說，美元本來是一種國際公共品，但在制裁中“武器化”，美元的風險溢價上升，這是對過去秩序的一個挑戰。

　　三是美國政策立場的轉變。今年4月，美國兩位高官相繼發表演講，提到中美經濟關系要控制風險。美國安全顧問沙利文認為，過去實行全球化政策給美國帶來了很多問題，比如金融體系泡沫、供應鏈不夠穩健、中產階層萎縮等等。他認為中美經濟關系中，美國改變不了中國，沒必要對中國做過多干預，但美國要發揮政府的積極作用和產業政策的作用，《芯片與科學法案》便是一個典型例子。過去美國認為政府干預越少越好，市場越完善越好，如今美國政策與過去發生了非常大的偏離，認為完全依靠市場是不夠的，還要依靠產業政策和政府在經濟中發揮作用。

　　如果這一套秩序真正地持續執行下去，無論全球化是否延續，過去50年美國倡導的一些政策制度可能會發生改變。2018年特朗普政府對我國挑起貿易摩擦時，曾發布過一些文件批評我國的產業政策。盡管中美雙方可能都不太喜歡對方的經濟政策，但這些政策變得越來越像。

　　政策調整是正常的現象，美國一位歷史學家曾寫過一本書來追述自由市場理念的變化，他認為把自由市場等同于放任自流是錯誤的，完全由市場主導并非是最好的。這就是我們常說的建設有為政府和有效市場，最終的問題是如何找到二者的平衡點，未來我們可能走向新的平衡點。

　　找平衡點的過程也會引發諸多問題。比如美國提出“小院高墻”政策，在某些關鍵領域和我國“脫鉤”。可以看到，美國的經濟政策發生了很大的變化，甚至超越了常規意義上的產業政策，比如強迫海外公司遷回美國本土。既然美國的政策立場已經發生了改變，那么美國領導下經濟秩序也有可能發生了改變。

　　我曾在書上看到一句話，“世界是怎么走到這一步的？我們現在看到美國為保護主義辯護，中國試圖捍衛一個開放的市場開放體系”。正如書中所提到的，我們的經濟政策發生了變化，并正在進一步開放以維持市場經濟的秩序。值得一提的是，過去四十年，改革開放是支持我國經濟增長最重要的力量，即使到現在，市場依然在我國經濟增長中發揮著非常重要的作用。因此，我們選擇什么路徑是非常重要的問題。美國雖有很多盟國，但逐漸傾向于單邊主義，而單邊主義能否成功尚未可知。

　　堅持維護多邊主義道路和開放的經濟秩序

　　美國智庫專家認為，當今世界不再有過去那種可以為所欲為的超級大國。沙利文曾說，“美國不是與中國‘脫鉤’，而是與中國“‘去風險’”。這個觀點始于歐盟，歐美之間也存在差異，美國設想的未必能成功實施。

　　雖然美國是全世界最強大的國家，但也不能隨心所欲。有專家認為，美國如果用產業政策發展科技、發展產業，最先受到沖擊的是英國，因為英國也是領先國家，但是其脫歐以后完全沒有實力和美國、中國、日本競爭，無法用產業政策和大量補貼來保持技術領先地位。

　　上述例子表明，國際秩序正在悄然改變，過去超級大國獨力引領的局面已經無法繼續，即便美國，也得在一定程度上受到其盟國一些政策立場的牽制。比如在如今的環境下，《區域全面經濟伙伴關系協定》生效并繼續堅持是非常難得的。得益于中國與全球緊密的經濟關聯，很多發展中國家、發達國家都不愿意完全和中國“脫鉤”。這也是我們維持和堅持多邊主義的重要基礎。

　　換個角度來看，我們也很難脫離全球經濟。在前沿科技的創新方面，如果我們不能與世界保持高質量的交流，將會給科技創新帶來挑戰。曾有倫敦兩位學者研究發現，過去10年我國在很多前沿領域技術創新和發展迅猛，不但數量多，質量增長也非常快，但2018年以后，一些領域的創新增長速度有所放緩。

　　不同國家創新能力強弱不同的原因有四點：一是知識產權保護；二是國家開放度，沒有任何一個國家可以完全獨立來研發所有的新技術，所以知識和人才的交流至關重要；三是公共研發機構的作用，尤其是基礎科研需要這些機構來發揮重要作用；四是民營企業的作用，我國民企貢獻了70%以上的技術創新。“雙循環”中，國內經濟循環變得越來越重要，但國際循環依然重要，我們必須要繼續堅持多邊主義和開放立場，這關系到我們的長期發展。

　　通過“一帶一路”推動堅持多邊主義

　　首先，“一帶一路”對中國對外經濟交流的作用日益凸顯。以前我們的經濟關系集中在發達國家，但如今在與美國及其盟國的合作遇到壓力時，“一帶一路”給我們開拓了一片新的合作領域。在多邊主義框架下，“一帶一路”變得前所未有的重要。

　　其次，中國要考慮將來是否需要建立一些最基本的政策框架。我們和各國打交道時，堅持“不干預”政策，通常只在經濟上合作。但是現在越來越多的研究發現，“一帶一路”國家和中國打交道會形成某些共識，或者有些問題需要改進。這么多國家不太可能變成一個緊密的經濟組織，也不太可能成為一個機構來統一協調。所以中國可能需要一些最基本的政策和共識。我們在對外支持方面有很多成功經驗，比如建設基礎設施，發展人力資本，支持經濟發展等，但每個國家的情況不同，在具體做法上，既要將政治考慮和商業結合，也要將二者適當分離，比如融資援助或者借錢做項目。將來我們可以建立一個相對清晰的框架，其中要對商業化運作和國際援助作出明顯區分，因為過去我們在商業化運作中對非經濟因素考慮得比較多。

　　“一帶一路”是由中國提出來的，而且我們有不少不錯的想法和成功經驗可以分享。我們之所以受到了很多國家的歡迎，是因為現行發達國家的做法不受他們歡迎或者做得不足夠好。“建橋”和“講座”同樣重要，我們需要和其他國際組織進行適當的協調，甚至要相互合作。

　　最后，充分的政策溝通有助于我們更好地在新國際秩序中發揮更重要的作用。沙利文提出的“小院高墻”并非科學的概念，但每個人都知道他將來要做什么。也就是說，他們認為，在大部分領域，中美該合作就合作，但在某些領域，出于國家安全考慮不宜合作。盡管“小院”到底劃在哪、“高墻”究竟有多高都有爭議，但其框架清晰，企業和市場都了解將來可能是什么樣的框架。一些外國專家認為中國現在不歡迎外國投資，比如在新的政策框架下，中國不歡迎部分污染性企業，但其實中國非常歡迎外國投資。所以，我們需要充分交流，闡明框架，這有助于我們推動建立新的國際經濟秩序。

　　本文根據北大國發院副院長黃益平教授在2023年6月10日的第三屆“金融四十人曲江論壇”高峰論壇一“‘一帶一路’高質量發展下的西部開放水平提高”上所做的主題演講整理。

　　(本文作者介紹：北京大學國家發展研究院、中國經濟研究中心教授)