意見領(lǐng)袖丨中國金融四十人論壇

　　本文作者：曾錚

　　當(dāng)前我國協(xié)同推進周期性政策和結(jié)構(gòu)性政策面臨的矛盾：供給沖擊與需求收縮同步，周期矛盾與結(jié)構(gòu)矛盾并存，動力弱化與改革摩擦共振，環(huán)境趨復(fù)雜與預(yù)期轉(zhuǎn)弱交織。

　　2022年如何通過周期性與結(jié)構(gòu)性政策協(xié)同實現(xiàn)穩(wěn)態(tài)增長？一是把周期性政策的“穩(wěn)”和結(jié)構(gòu)性政策的“活”結(jié)合起來；二是把周期性政策的“快”和結(jié)構(gòu)性政策的“順”結(jié)合起來；三是把周期性政策的“托”和結(jié)構(gòu)性政策的“調(diào)”結(jié)合起來。

　　——曾錚 中國金融四十人青年論壇會員，國家發(fā)展和改革委員會市場與價格研究所室主任、研究員

　　*文章僅代表作者個人觀點，不代表所在機構(gòu)及CF40立場。

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　　強化周期性政策與結(jié)構(gòu)性政策的協(xié)同性 

　　2020年7月30日召開的中央政治局會議首次提出要“完善宏觀調(diào)控跨周期設(shè)計和調(diào)節(jié)，實現(xiàn)穩(wěn)增長和防風(fēng)險長期均衡”；2020年底召開的中央經(jīng)濟工作會議明確提出“要用好寶貴時間窗口，集中精力推進改革創(chuàng)新，以高質(zhì)量發(fā)展為‘十四五’開好局”。作為“十四五”規(guī)劃開局之年的2021年，我國政府充分利用經(jīng)濟運行壓力較小的寶貴時間窗口，以推動中長期結(jié)構(gòu)性政策為重點，集中精力推進了一系列改革創(chuàng)新，同時注重宏觀經(jīng)濟政策實施的“時、度、效”，既促進了經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，又實現(xiàn)了8.1%的較高經(jīng)濟增長速度，增速在全球主要經(jīng)濟體中名列前茅。

　　2022年，我國經(jīng)濟下行壓力顯著加大，2021年底召開的中央經(jīng)濟工作會議明確提出，要推動跨周期和逆周期宏觀調(diào)控政策有機結(jié)合；2022年《政府工作報告》也提出，要強化跨周期和逆周期調(diào)節(jié)，為經(jīng)濟平穩(wěn)運行提供有力支撐。

　　因此，必須在繼續(xù)實施跨周期調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上，如何有效發(fā)揮逆周期政策功能，成為2022年我國宏觀經(jīng)濟政策實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其中，最為重要的就是如何協(xié)同好周期性政策與結(jié)構(gòu)性政策，這關(guān)系到2022年宏觀經(jīng)濟政策是否能夠完整準(zhǔn)確全面貫徹“穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進”的總基調(diào)，保持我國經(jīng)濟運行在合理區(qū)間，推動經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

　　從現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟學(xué)出發(fā)，周期性政策與結(jié)構(gòu)性政策基本上對應(yīng)著供給管理與需求管理，理論上這兩類政策的操作模式和路徑不同。但是，從現(xiàn)實操作出發(fā)，這兩類政策在實施過程中很難相互分離，特別是在近年的宏觀調(diào)控實踐中，兩類政策的協(xié)同直接決定了宏觀經(jīng)濟政策的效果。

　　從理論基礎(chǔ)看，二者的運作邏輯存在差異。政府公共政策主要包含了資源配置政策、宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定政策、收入再分配政策等三類政策，從一般意義來說，第一類和第二類政策分別等同于結(jié)構(gòu)性政策和周期性政策，而收入分配政策一般也可以歸為結(jié)構(gòu)性政策，兩類政策在理論上存在差別。

　　首先，兩類政策的主要目標(biāo)不同，結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)則是消除市場扭曲以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡，并優(yōu)化經(jīng)濟產(chǎn)出在全社會分配，避免由于扭曲和不公導(dǎo)致的經(jīng)濟問題與社會矛盾，以在不引發(fā)通貨膨脹的情況下提高經(jīng)濟潛在增長率；而周期性政策的目標(biāo)是熨平經(jīng)濟波動，彌合產(chǎn)出缺口，使經(jīng)濟實際運行盡量接近潛在增長率。

　　其次，兩類政策的工具范式不同，周期性政策的重點是總量調(diào)節(jié)，操作工具主要是財政政策和貨幣政策；結(jié)構(gòu)性政策的重點是供給管理，主要依靠改變要素的相對價格信號來影響生產(chǎn)要素的數(shù)量、質(zhì)量及其部門與區(qū)域分布，操作工具包括財政結(jié)構(gòu)性支出政策、公平市場競爭政策、稅收與再分配政策等，在現(xiàn)實操作中具體表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)政策、價格政策、投資政策、區(qū)域政策、社會政策等。

　　從歷史趨勢看，二者的倚重程度逐步平衡。縱觀人類的經(jīng)濟政策史，雖然在不同時期周期性政策和結(jié)構(gòu)性政策的重要性和偏倚度不同，但是從未來趨勢看，大部分國家在宏觀經(jīng)濟管理中越來越注重二者的協(xié)同。上世紀(jì)20年代末30年代初的美國經(jīng)濟大蕭條讓凱恩斯主義的需求管理逐步取代古典主義經(jīng)濟學(xué)的供給管理成為全球主要國家政策制定實施的，70年代初開始的全球經(jīng)濟大蕭條導(dǎo)致供給學(xué)派盛行并推動主要國家實施供給側(cè)改革，但是90年代西方國家出現(xiàn)的經(jīng)濟衰退使得各國在制定經(jīng)濟政策過程中開始同等重視供給管理和需求管理的作用。2008年金融危機至今，由于總需求擴張難以恢復(fù)到金融危機前的水平，加之近年全球疫情的沖擊，各國普遍實施了幾輪超常規(guī)需求管理政策，在此期間也紛紛推出供給側(cè)改革政策，但供給管理的效果并不如人意；然而，由于擴張宏觀政策帶來的宏觀債務(wù)率高企和經(jīng)濟效率下降等問題，使得當(dāng)前各國政府認識看，下一步必須在適度實施需求管理的情況下強化供給管理，協(xié)同好周期性政策和結(jié)構(gòu)性政策，以促進經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展。

　　從近年實踐看，二者的操作路徑充分耦合。周期性政策和結(jié)構(gòu)性政策是宏觀經(jīng)濟政策的兩類主要工具，在實際操作過程中難以分離。比如，大部分結(jié)構(gòu)性政策都需要通過結(jié)構(gòu)性財政支出或結(jié)構(gòu)性稅收政策來實現(xiàn)，這使得作為總量管理的財稅政策有了結(jié)構(gòu)性特征。與此同時，在2008年金融危機之后，在反思傳統(tǒng)宏觀貨幣政策的基礎(chǔ)上，以前具有典型總量管理特征的貨幣政策，其結(jié)構(gòu)化趨勢愈發(fā)明顯，比如我國在近年創(chuàng)新的SLF、MLF、TMLF、TLF和PSL等政策工具，再如美國實施的一級市場與二級市場借貸便利、市政流動性便利、主街貸款計劃等政策工具。由此，不論從歷史沿革還是現(xiàn)實操作看，結(jié)構(gòu)性政策與周期性政策在實施中是相互耦合的，而且越來越多國家開始強調(diào)二者的協(xié)同性。

　　當(dāng)前我國協(xié)同推進周期性政策和

　　結(jié)構(gòu)性政策面臨的矛盾

　　從近15年國內(nèi)宏觀經(jīng)濟運行看，我國在不同時期較好協(xié)同了周期性政策和結(jié)構(gòu)性政策。2008年金融危機后，為了有效對沖全球總需求驟降，我國實施了一定規(guī)模的經(jīng)濟刺激計劃；但是經(jīng)濟刺激計劃在穩(wěn)定經(jīng)濟增長的同時也帶來了一些結(jié)構(gòu)性問題，為了有效解決這些結(jié)構(gòu)性問題，2016年開始的以“三去一降一補”為重點的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，并在此期間實施了以“穩(wěn)”為基調(diào)的需求管理；2019年開始，我國開始推進以“鞏固、增強、提升、暢通”為核心的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，并在此過程中強化逆周期調(diào)節(jié)，以促進供給體系適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)變化，推動經(jīng)濟實現(xiàn)良性循環(huán)。但是由于全球總需求持續(xù)孱弱，主要表現(xiàn)為全球經(jīng)濟、國際貿(mào)易、跨境投資增長都低于金融危機之前，導(dǎo)致我國周期性政策和結(jié)構(gòu)性政策協(xié)同效果低于預(yù)期。2020年以來，由于全球新冠肺炎疫情影響，2019年我國開始推行協(xié)同供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和逆周期調(diào)節(jié)，以實現(xiàn)供給和需求在更高水平上動態(tài)平衡的相關(guān)政策實施，受到了極大影響。隨著疫情逐步緩解和消退，未來一段時期，我國應(yīng)該加快協(xié)同推進周期性政策和結(jié)構(gòu)性政策，但這個過程中將面臨諸多矛盾。

　　供給沖擊與需求收縮同步。與以往的經(jīng)濟內(nèi)生性波動不同，新冠肺炎疫情對經(jīng)濟的外部沖擊是從需求和供給兩個層面產(chǎn)生的。從供給層面看，新冠肺炎疫情對全球大宗商品供應(yīng)鏈造成沖擊，產(chǎn)能不足、勞動力成本上升也不斷抬高主要大宗商品的供給成本，CRB現(xiàn)貨指數(shù)從2020年初的402上漲至2022年2月中旬的接近600，上漲幅度接近50%；與此同時，新冠肺炎疫情對世界重要工業(yè)零部件的生產(chǎn)供應(yīng)產(chǎn)生了巨大影響，“缺芯”、“缺柜”、“缺工”等現(xiàn)象持續(xù)發(fā)生，交貨周期持續(xù)延長，全球中間產(chǎn)品貿(mào)易價格顯著上升，主要國家PPI飆漲，除美國以外的全球主要國家PPI從2020年1月的140.97上升至2021年12月的162，美國的PPI從2020年1月的133.34上升至2021年12月的149.12。從需求層面看，世界總需求在2008年持續(xù)下降后又一次出現(xiàn)大幅下降，2020年和2021年兩年全球經(jīng)濟增長和貿(mào)易增長的平均值為1.1%、和9.85% ，均遠低于2019年2.4%和12%的水平；2021年全球跨境貿(mào)易為1.65萬億美元，僅比2019年1.54萬億美元多1100億美元，兩年僅增長7%。全球的供給與需求情況映射在我國，國內(nèi)同樣面臨需求收縮和供給沖擊的困難，這為我國在穩(wěn)定經(jīng)濟增長的同時協(xié)同推進周期性政策和結(jié)構(gòu)性政策提出了更高要求。

　　周期矛盾與結(jié)構(gòu)矛盾并存。從當(dāng)前看，我國經(jīng)濟運行呈現(xiàn)出宏觀杠桿率處于相對高位水平伴隨經(jīng)濟增長出現(xiàn)下滑、內(nèi)需擴張動力不足伴隨外貿(mào)逐步回落、CPI出現(xiàn)上揚伴隨內(nèi)外宏觀政策周期錯位等三個主要矛盾性特征，這將給下一步我國需求管理提出了極高的挑戰(zhàn)。與此同時，國際金融危機以來的一些結(jié)構(gòu)性矛盾在新冠疫情沖擊下更為突出，比如疫情對不同行業(yè)影響相異導(dǎo)致行業(yè)分化更為嚴(yán)重，疫情在不同區(qū)域發(fā)生頻率和強度不同以及不同地區(qū)可承受能力不均導(dǎo)致區(qū)域受影響程度不同，疫情對中低收入人群沖擊相對較大影響了收入分配結(jié)構(gòu)改善，這些結(jié)構(gòu)性矛盾需要在未來工作中應(yīng)予以重點關(guān)注。周期性矛盾與結(jié)構(gòu)性矛盾趨于復(fù)雜，使得統(tǒng)籌推進需求管理和供給管理的目標(biāo)更為多元化，強化了協(xié)同推進周期性政策和結(jié)構(gòu)性政策的約束條件。

　　動力弱化與改革摩擦共振。2008年以來，在全球需求持續(xù)收縮和突破性技術(shù)創(chuàng)新不足的環(huán)境下，我國經(jīng)濟增長也出現(xiàn)了持續(xù)下滑，2008~2021年，我國經(jīng)濟增長中樞從10%下降至5.5%左右，這種下滑趨勢還在持續(xù)；全要素生產(chǎn)率增長速度從2008年前的4%左右下落到當(dāng)前2%左右。與此同時，國際金融危機后為了進一步轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，我國實施了一系列的改革政策和調(diào)整舉措，對優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和促進高質(zhì)量發(fā)展起到了至關(guān)重要好的作用，但是一些政策的實施導(dǎo)致的行業(yè)調(diào)整在短期內(nèi)對經(jīng)濟增長造成了一定程度的損耗，產(chǎn)生了改革的“摩擦效應(yīng)”，這是經(jīng)濟持續(xù)增長必須承受的短期“陣痛”。在經(jīng)濟下行壓力加大與改革摩擦共振的背景下，協(xié)同好結(jié)構(gòu)性政策與周期性政策的重要性更大，同時實施操作的精準(zhǔn)度要求更高。

　　環(huán)境趨復(fù)雜與預(yù)期轉(zhuǎn)弱交織。2022年全球經(jīng)濟形勢更為復(fù)雜多變，世界經(jīng)濟增長下行壓力加大，2022年初IMF將全年世界經(jīng)濟增長預(yù)測值下調(diào)0.5個百分點至4.4%；全球通脹形勢異常嚴(yán)峻，IMF預(yù)計2022年發(fā)達經(jīng)濟體的平均通脹率為3.9%，新興市場和發(fā)展中經(jīng)濟體的平均通脹率為5.9%；更為重要是以美國為代表的發(fā)達經(jīng)濟體將縮減寬松貨幣政策或轉(zhuǎn)向相對偏緊的宏觀政策，其外溢性影響不但會對新興市場國家形成沖擊，還將對國際金融市場穩(wěn)定造成影響。與此同時，正如2021年底召開的中央經(jīng)濟工作會議指出，我國經(jīng)濟發(fā)展還面臨預(yù)期轉(zhuǎn)弱的壓力，主要表現(xiàn)在投資意愿下降、儲蓄意愿上升，2020和2021年全社會固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）增速兩年平均值為3.65%，較之2019年5.4%的水平有所下降，而儲蓄率從2019年的44.41%上升至2020年45.07%的水平，PMI指數(shù)也從2021年初的51.3%下降至2022年初的50.1%；受新冠肺炎疫情影響，我國旅游出行、休閑娛樂等服務(wù)消費的需求也都出現(xiàn)下降，消費者信心指數(shù)從2020年1月的126.4下降至2021年12月的119.8；此外，WTO預(yù)計全球貨物貿(mào)易的增速將由2021年的10.8%放緩至2022年的4.7%，而大部分國內(nèi)外機構(gòu)認為2022年我國外貿(mào)形勢將出現(xiàn)穩(wěn)中有降的情形。外部環(huán)境復(fù)雜多變疊加內(nèi)部市場的預(yù)期轉(zhuǎn)弱，使得提升結(jié)構(gòu)性政策與周期性政策協(xié)同性將面臨諸多不確定性因素，需要在繁復(fù)的外部環(huán)境中處理好短期增長與長期發(fā)展的關(guān)系。

　　2022年如何通過周期性與

　　結(jié)構(gòu)性政策協(xié)同實現(xiàn)穩(wěn)態(tài)增長？

　　2022年，我國宏觀經(jīng)濟政策要注重跨周期和逆周期宏觀調(diào)控政策要有機結(jié)合，其關(guān)鍵是做好周期性政策與結(jié)構(gòu)性政策的協(xié)同。應(yīng)該切實兼顧著眼長遠和立足當(dāng)前，統(tǒng)籌實施供給管理和需求管理，協(xié)調(diào)推進深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟運行，全面落實著力穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟大盤和增強發(fā)展內(nèi)生動力，同步實現(xiàn)質(zhì)的穩(wěn)步提升和量的合理增長，保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間，推動高質(zhì)量發(fā)展，營造平穩(wěn)健康的經(jīng)濟環(huán)境，迎接黨的二十大勝利召開，并為我國開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程起好步、開好局。

　　一是把周期性政策的“穩(wěn)”和結(jié)構(gòu)性政策的“活”結(jié)合起來。2021年底召開的中央經(jīng)濟工作會議提出，2022年的宏觀政策要穩(wěn)健有效，“穩(wěn)”是周期性政策的主基調(diào)。同時，與周期性政策的總量管理不同，結(jié)構(gòu)性政策精準(zhǔn)性更強，因此要在穩(wěn)定經(jīng)濟大盤的前提下促進高質(zhì)量發(fā)展，就將總量的“穩(wěn)”和結(jié)構(gòu)的“活”結(jié)合起來，做到有的放矢、精準(zhǔn)有效。

　　首先，總量政策要面向激活市場主體，財政政策要切實為中小微企業(yè)、個體工商戶、制造業(yè)紓困解難；貨幣政策要推動金融系統(tǒng)向?qū)嶓w經(jīng)濟讓利，引導(dǎo)金融機構(gòu)加大對實體經(jīng)濟特別是小微企業(yè)的支持力度，促進中小微企業(yè)融資增量、擴面、降價。

　　其次，總量政策要面向提高核心競爭力，要發(fā)揮財政政策杠桿作用，支持加強原創(chuàng)性、引領(lǐng)性科技攻關(guān)；同時，貨幣政策圍繞持續(xù)完善金融支持科技創(chuàng)新體系，強化深入實施“補鏈強鏈”專項金融服務(wù)行動，支持“專精特新”中小企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

　　此外，總量政策要面向區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，財政政策要進一步加大對財力薄弱區(qū)域特別是受疫情影響較大的貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，繼續(xù)支持實施國家重大區(qū)域戰(zhàn)略；貨幣政策要引導(dǎo)銀行按照市場化、法治化原則，在管控好風(fēng)險的前提下，優(yōu)化內(nèi)部考核和激勵措施，因地制宜增加受疫情影響較大相關(guān)地區(qū)的信貸投放，加大對信貸增長緩慢地區(qū)的信貸支持力度。

　　二是把周期性政策的“快”和結(jié)構(gòu)性政策的“順”結(jié)合起來。2021年底召開的經(jīng)濟工作會議提出，2022年結(jié)構(gòu)政策要著力暢通國民經(jīng)濟循環(huán)，同時提出宏觀經(jīng)濟政策發(fā)力要適當(dāng)靠前。因此，要利用好前置政策，緩解長期以來的經(jīng)濟運行痛點，特別是打通疫情造成的循環(huán)堵點。

　　首先，要發(fā)揮好公共財政促進消費的作用，支持開展綠色智能家電、家居、家裝下鄉(xiāng)等活動，通過減稅降費紓解中小消費服務(wù)企業(yè)現(xiàn)實困難；強化貨幣政策促消費的功能，發(fā)揮信貸政策和窗口指導(dǎo)的功能，加大對農(nóng)村金融、助學(xué)貸款、個人消費貸款的支持力度。

　　其次，應(yīng)發(fā)揮財政貨幣政策對緩釋供給沖擊的作用，加強對產(chǎn)業(yè)鏈安全與供應(yīng)鏈穩(wěn)定相關(guān)企業(yè)的支持力度，啟動一批產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造工程項目，激發(fā)涌現(xiàn)一大批“專精特新”企業(yè)。

　　再次，圍繞加快形成內(nèi)外聯(lián)通、安全高效的物流網(wǎng)絡(luò)，財政貨幣政策要強化對于數(shù)字物流基礎(chǔ)設(shè)施、物流樞紐等的支持力度。

　　三是把周期性政策的“托”和結(jié)構(gòu)性政策的“調(diào)”結(jié)合起來。2021年底召開的經(jīng)濟工作會議提出，2022年各地區(qū)各部門要擔(dān)負起穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟的責(zé)任，各方面要積極推出有利于經(jīng)濟穩(wěn)定的政策，調(diào)整政策和推動改革要把握好時度效，堅持先立后破、穩(wěn)扎穩(wěn)打。因此，要處理好周期性政策對經(jīng)濟健康和社會穩(wěn)定“托底作用”與結(jié)構(gòu)性政策對提升質(zhì)量和化解風(fēng)險“調(diào)整功能”之間的關(guān)系，既保證經(jīng)濟平穩(wěn)運行，又避免風(fēng)險暴露和促進高質(zhì)量發(fā)展。

　　首先，要針對地方政府債務(wù)風(fēng)險問題，穩(wěn)妥安排財政資金和貨幣信貸，有效防范基層財政運行風(fēng)險，避免化債不實、新增隱性債務(wù)。

　　其次，要推動財政金融政策與房地產(chǎn)行業(yè)聯(lián)動解困，財政政策要支持完善住房市場體系和住房保障體系，專項債要重點保障性安居工程需求；信貸政策要滿足房地產(chǎn)企業(yè)合理的資金需求，適度調(diào)節(jié)按揭貸款利率，更好地滿足購房者合理住房需求。

　　再次，要營造平穩(wěn)健康的市場環(huán)境，財政貨幣政策要配合好“雙碳”工作、依法加強對資本有效監(jiān)管、初級產(chǎn)品供給保障、共同富裕等工作，避免結(jié)構(gòu)性改革帶來的短期經(jīng)濟影響，托好經(jīng)濟社會穩(wěn)定的“底盤”，為經(jīng)濟健康運行和社會安定平穩(wěn)保駕護航。

　　(本文作者介紹：中國金融四十人論壇(CF40)是一家非官方、非營利性的專業(yè)智庫，定位為“平臺+實體”新型智庫，專注于經(jīng)濟金融領(lǐng)域的政策研究。)