意見領袖丨東北亞經濟研究院

　　本文作者：劉正山（東北財經大學東北亞經濟研究院特約研究員）

　　2020年是東北振興戰略實施的第16個年頭。從實踐看，東北振興取得了階段性成果，為東北應對經濟新常態，推進新一輪振興打下了堅實基礎。然而，從總體上看，東北經濟發展依然低迷，尤其是“新東北現象”的出現，被普遍認為東北當前又走到一個新的歷史關口，亟需新的發展戰略思路。

　　東北振興，土地制度的深化改革至關重要。建議通過設立東北土地改革試驗區，經由大力度的突破性改革，激活東北的最大比較優勢——土地資源，拉動東北經濟增長提升3個左右的百分點，實現東北經濟的快速振興。

　　一、東北經濟振興亟需新的突破性舉措

　　2003年以來，國家出臺了一系列的振興東北經濟的舉措，形成了東北經濟振興政策支持體系，促進了東北經濟的提振，但是近年來東北經濟沒有獲得應有的增長速度。2003年東三省GDP占當年全國GDP的比重是10%。到2019年，東北三省GDP在全國的份額下降到5.07%。

　　從東北三省經濟總量上看，東北仍居于全國中等水平（如2019年遼寧省GDP全國排名第15名），一些產業在全國仍具有比較優勢，東北經濟仍保持正向增長，如2019年吉林省GDP增長3.5%，黑龍江省GDP增速在4.5%左右，遼寧省GDP增長5.8%左右，東北振興的基礎并未完全喪失。

　　習近平同志在深入推進東北振興座談會上明確指出，東北在體制機制、經濟結構、對外開放、思想觀念方面存在“四大短板”，總書記的講話切中要害。我們認為，如果在上述方面沒有突破，依然按照過去的東北振興思路，繼續依賴常規舉措，難以實現東北經濟的振興，東北經濟振興亟需新的突破性的舉措。

　　二、東北經濟振興的最大比較優勢和突破口在土地

　　東北經濟振興，缺乏體制、資金、技術等方面的比較優勢，相比較而言，最大的優勢是土地，包括耕地、林地、建設用地和未利用土地。同時，東北的土地資源，是一塊沉睡的資源，亟需突破性的改革措施予以激活。

　　一是從農地情況看，東北有廣袤的耕地資源，如吉林省人均耕地3.05畝，是全國平均水平的兩倍多；黑龍江人均耕地面積0.416公頃，是全國平均水平的4.1倍。廣闊而肥沃的黑土地，讓東三省成為全國的糧食基地，糧食產量占全國的25%。但是，東北的農業大而不強，耕地產出效率遠低于上海、江蘇、浙江等地區。其主要的原因是耕地無法全面市場化流轉，就農業而發展農業的傳統農業發展模式很不適應現代經濟發展的需要。如果有相匹配的土地制度，打通一二三產業，農業工業化、園區化，那么農業不僅是“壓艙石”，也是經濟增長的杠桿和發動機，比如江蘇太倉，高效農業示范區平均畝產值超過百萬元產值，農民可支配收入超過3萬元。

　　二是從林地情況看，東北擁有得天獨厚的林地資源，如黑龍江的林地面積23245157.92公頃，全省森林覆蓋率46.14%，活立木總蓄積量18.29億立方米。遼寧林地面積569.07萬公頃，占土地總面積的38.47%。吉林省林業用地總面積937.6萬公頃，森林覆蓋率達44.2%，是全國重點林業省份之一。但是，東北林地經營依然處于“種樹、砍樹”的局面，林地資源林地經營效益低、林農負擔重、林農收入不高，林地資源無法產生應有的經濟價值。

　　三是從建設用地情況看，城鎮建設用地包括宅基地面積相對較大，如黑龍江省城鎮村及工礦用地121.969萬公頃，遼寧省居民點及獨立工礦用地面積113.47萬公頃，吉林省居民地及工礦用地84.21萬公頃。但是，由于無法在較大的區域市場上交易，宅基地變成沒有價值的“僵尸資產”。假設一塊宅基地在東北農村集體內部交易，只值2萬元錢，一旦允許在全省或者全國范圍內交易，價值將增長到十幾萬到幾十萬元錢。工業用地的潛力也很大，據自然資源部2020年1月8日《關于2019年度國家級開發區土地集約利用監測統計情況的通報》，東北地區開發區土地利用強度最低，工業用地投入持續偏低，綜合地均稅收處于全國最低水平。

　　四是從未利用土地情況看，東北的未利用土地多達1.467億畝，其中，黑龍江未利用土地615.5萬公頃，遼寧未利用地面積220.79萬公頃，吉林未利用地142萬公頃。這些都是亟待喚醒的沉睡資源。

　　參考我國改革開放以來的發展經驗，以及我們的估算，土地改革是經濟發展最為基礎的動能，是財富之母。如果東北推進大力度的土地改革，充分喚醒沉睡的土地資產，使之成為繼20世紀80年代家庭聯產承包責任制后的又一重大土地制度突破，將對GDP增長貢獻至少3個百分點，對實現東北振興目標做出實質性的貢獻。

　　三、設立東北土地改革試驗區的建議

　　習近平同志幾次來東北地區考察，都是把體制機制改革與創新放到非常重要的位置。制度創新是實施東北鄉村振興的重要突破口。建議在東北設立土地改革試驗區，推進深層次的土地改革，以土地改革為核心，撬動東北經濟的起飛。

　　一是東北優先試點，將農村土地財產權“做實”，讓農民擁有土地的占有、使用、收益和處置權，并延長土地使用年限到100年甚至200年。要對農村土地（包括農村的宅地、耕地、林地等）確權發證，對農村集體建設用地（包括宅基地）、農民房屋等進行產權登記，納入不動產統一登記信息平臺。允許土地承包權、經營權，宅基地使用權、集體建設用地使用權、農村住宅等可以交易、抵押、作價入股等。

　　二是將土地改革與東北農業工業化、現代化充分結合起來，真正實現土地要素的市場化配置。盡快落實中共中央、國務院《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（2019年5月5日），通過建立城鄉統一土地市場，實現土地要素的市場化配置，允許東北優先探索農村房屋和宅基地交易對象突破現行法律限制的多種方案，促進勞動力、土地、資金（用途管制和規劃管理基礎上）等要素和人口的城鄉之間、農業與工業服務業之間的雙向流動，特別是充分吸引城市的資金、人才、技術等要素進入農業，將第一、二、三產業重整為一種新型的復合產業體系，推進農民工人化、農業工業化、農村城鎮化，提高農業勞動生產率，實現多層級的價值增值，傳統農業現代化，弱農業變成強農業。

　　三是將東北作為建設用地審批改革試點，并先行探索征地制度改革。建議按照《國務院關于授權和委托用地審批權的決定》（國發〔2020〕4號）的精神，將東北三省列入第二批土地征收審批試點，加快建設用地審批效率，縮短供地時間。與此同時，按照新《土地管理法》（2019年8月26日修訂），開展公共利益界定試點，出臺公共利益目錄，縮小征地范圍。

　　四是充分發揮東北的土地優勢，設立“飛地經濟”，引入發達地區的園區及其經驗。鑒于東北土地閑置較多，而東部、南部土地可利用空間有限。建議將東北的土地改革與園區產業結合，按照《東北地區與東部地區部分省市對口合作工作方案》（國辦發〔2017〕22號）的原則和要求，盡快出臺相關辦法，支持東北以土地入股，與東部地區合作發展“飛地經濟”，為對口合作方的技術、人才有效發揮開創空間，優勢互補，也有利于補充和完善東北產業鏈條向兩頭延伸。同時，建立探索跨地區利益分享機制，帶動東北經濟發展。

　　五是加快推進東北的國有林場與國有農場的土地改革。建議國有林場實行“分林到戶”，即把林地承包給職工，職工在種植苗木銷售過程中，不得破壞原有山林，須保證森林覆蓋率，林地收益歸個人。分林承包之后，不僅有利于促進林場的管護效率，還有利于提高職工的收入。

　　對于國有農場，建議采取承包經營體制改革，將土地使用權和適度的發展權界定給承包職工，提高其積極性和就業的靈活性，減少農場辦社會的職能。

　　六是加快推進未利用土地開發利用和土地產權改革，以地吸引人，以地養人。目前未利用土地開發技術成熟、成本較低，為鼓勵未利用土地開發與利用，建議將所開發未利用土地的使用年限延長到99年甚至200年，以穩定土地開發者和使用者的預期。為了吸引人口的回流，將一定面積的新改造土地免費分給那些在外地就讀、回歸東北工作的大學畢業生。同時，鼓勵東北以外的人員到東北購買廉價土地進行創業，如投資建廠，設立新業態產業園區，投資建設旅游渡假區，修建養老社區等。

　　(本文作者介紹：東北亞經濟研究院是東北財經大學匯聚校內外優勢資源創建為服務國家面向東北亞需求的高端新型智庫、高端學術交流平臺和研究人才的培養基地，將為建言獻策、服務社會提供更加有力的組織、資源和機制保障。)